III SAB/Wa 71/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, , po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w przedmiocie czynności nadzorczych postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Skarżąca – E. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również: "Spółka"), pismem z dnia 22 czerwca 2015 r., wezwała Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej (dalej: "GIKS") do przestrzegania w ramach prowadzonych czynności art. 80b ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584, ze zm.), w związku z prowadzeniem wobec niej kilkunastu kontroli skarbowych oraz czynności sprawdzających przez różne organy skarbowe. Skarżąca zażądała od GIKS podjęcia, w trybie nadzoru, na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 6 i 12 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2015 r., poz. 553, ze zm.), czynności, w celu skoordynowania i zaplanowania, prowadzonych wobec niej kontroli skarbowych oraz czynności sprawdzających, w taki sposób, aby umożliwić Spółce prowadzenie działalności gospodarczej. GIKS udzielił odpowiedzi na wskazany wyżej wniosek pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. Spółka pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na niepodjęcie przez GIKS działań w trybie nadzoru, wobec naruszania przez dyrektorów urzędów kontroli skarbowej art. 80b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez prowadzenie w Spółce nieskoordynowanych i jednoczesnych postępowań kontrolnych w trybie art. 13b ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej oraz w trybie art. 155 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm.; dalej: "O.p."). W odpowiedzi na skargę, GIKS wniósł o odrzucenie skargi stwierdzając, iż sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Właściwość sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenia decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przystępując do rozpoznania sprawy organ administracji publicznej, w pierwszej kolejności, Sąd ocenić musi, czy żądanie zawarte we wniosku spełnia łącznie dwa warunki, a mianowicie, czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym oraz, czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji. Dopuszczalność skargi w przedmiotowej sprawie należy rozpatrywać w kontekście treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ww. ustawy, jako że Skarżąca wnosi skargę na "zaniechanie czynności nadzorczych" przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej "wobec naruszania przez podległych dyrektorów urzędów kontroli skarbowej art. 80b ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej", a z treści skargi wynika, że dotyczy ona niepodjęcia przez GIKS, w trybie nadzoru, weryfikacji zasadności i niezbędności podejmowanych wobec Spółki czynności sprawdzających i czynności wyjaśniających przez poszczególnych dyrektorów urzędów kontroli skarbowej. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. bezczynność organów może być przedmiotem skargi, ale tylko w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 tej ustawy. A zatem na podstawie tego przepisu skarga przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Oznacza to, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten nie obejmuje zatem przypadku, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie. Strona skarży bowiem bezczynność GIKS polegającą na niepodjęciu w trybie nadzoru weryfikacji zasadności i niezbędności podejmowanych wobec Spółki czynność sprawdzających oraz czynności wyjaśniających przez poszczególnych dyrektorów urzędów kontroli skarbowej, zarzucając GIKS naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 6 i 12 ustawy o kontroli skarbowej. Zadania określone w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o kontroli skarbowej, do których należą m. in.: nadzór nad działalnością dyrektorów urzędów kontroli skarbowej w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie (art. 10 ust. 1 pkt 2) oraz ustalanie planów kontroli (art. 10 ust. 2 pkt 6) oraz prowadzenie działalności analitycznej i prognostycznej w odniesieniu do negatywnych zjawisk występujących w zakresie kontroli skarbowej oraz przedstawianie w tym zakresie informacji i analiz organom administracji rządowej (art. 10 ust. 2 pkt 12), GIKS wykonuje z urzędu. Działania podejmowane przez GIKS w powyższym zakresie nie nakładają na stronę obowiązku, ani nie nadają uprawnienia, wynikającego z przepisów prawa. Zarówno bowiem uprawnienie, jak i obowiązek, winny wynikać z przepisów prawa materialnego, ponieważ tylko prawo materialne może uznać uprawnienie lub nałożyć obowiązek. Zauważyć też należy, że adresatem ww. norm prawnych są organy, a nie Strona. Również przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie dotyczy przypadku, jaki wystąpił w przedmiotowej sprawie. Przepis ten dotyczy bezczynności w sprawach innych niż określone w pkt 1- 3 § 2 art. 3 tej ustawy, aktów lub czynności, dotyczących uprawnień i obowiązków podjętych w postępowaniu administracyjnym, na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego i O.p. Jak już wyżej wskazano, ww. działania w trybie nadzoru GIKS podejmuje na podstawie postanowień ustawy o kontroli skarbowej, i nie mają do nich zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Ordynacja podatkowa. A zatem przenosząc powyższe rozwiązania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Skarżąca nie była legitymowany do złożenia skutecznego prawnie wniosku wszczynającego postępowanie. Rozstrzygnięcie organu, jeżeli takie w trybie nadzorczym zostanie wydane, nie będzie kreowało materialnoprawnego uprawnienia lub obowiązku po stronie Skarżącej. Wobec tego nie można uznać, że sprawa ma charakter indywidualny, a tylko takie sprawy są przedmiotem postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że GIKS pozostaje w bezczynności, skoro do wszczęcia postępowania nadzorczego dochodzi z urzędu, a nie na żądanie innego podmiotu i to organ decyduje, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie nadzorczym. Mając powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji postanowienia.