IV SA 1012/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Mazur, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2004 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na szczególne korzystanie z wód oddalono skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2002 r., udzielającą P. spółce z o.o. w L. pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z wód rzeki [...], w celu pogłębiania koryta rzeki dla potrzeb zabezpieczenia przeciwpowodziowego, na odcinku od km [...] do km [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że wydobywanie piasku z [...] przez spółkę P. ma na celu pogłębienie koryta rzeki dla zapobieżenia zagrożeniu klęską żywiołową jaką jest powódź, co jest zgodne z wielokrotnie wyrażanym stanowiskiem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., zawartym między innymi w piśmie z dnia 22 sierpnia 2002 r., skierowanym do Starosty Powiatu W.. Stanowisko takie potwierdził Dyrektor Departamentu Ochrony Przyrody w Ministerstwie Środowiska w piśmie z dnia [...] czerwca 2002 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody w związku z treścią pisma z dnia 22 sierpnia 2002 r., dotyczącą niezbędności i pilnej potrzeby prowadzenia robót pogłębiarskich, likwidujących wypiętrzenia piasków w korycie rzeki na odcinku od km [...] do km [...] [...], zagrażających powstaniem zatorów lodowych, podtopieniu urządzeń technicznych W. i stwarzających realne zagrożenie dla mieszkańców zawala, zakwalifikował roboty planowane do wykonania przez P. do prac objętych odstępstwem od zakazów wprowadzonych w rezerwacie przyrody, o których mowa w art. 23a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem zakazy te nie dotyczą działań związanych z bezpieczeństwem publicznym, zapobieganiem lub likwidacją klęski żywiołowej. Orgn odwoławczy zauważył, że obowiązek uzyskania przez wykonawcę robót pozwolenia od Ministra Środowiska na zniszczenie miejsc rozrodu i gniazdowania w przypadku stwierdzenia występowania gatunków objętych ochroną na mocy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 września 2001 r. w sprawie określenia gatunków zwierząt rodzimych dziko występujących objętych ochroną gatunkową ścisłą i częściową oraz zakazów dla danych gatunków i odstępstw od tych zakazów (Dz. U. Nr 130, poz. 1456), wynika z ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), ochrona przed powodzią jest zadaniem administracji rządowej i samorządowej. Zadania z tego zakresu wykonywane były przez komitety przeciwpowodziowe na poszczególnych szczeblach administracji publicznej, a obecnie rolę ich przejęły zespoły reagowania kryzysowego. Wojewoda [...] zauważył, że konieczność zachowania określonej szerokości kopania w poszczególnych przekrojach wynika z faktu, iż roboty te muszą być wykonywane zgodnie z operatem wodnoprawnym, stanowiącym integralną część decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wydobycie piasku z wód rzeki [...]. Skargę na powyższą decyzję wniosło Ogólnopolskie T. z siedzibą w G.. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż do robót jakie mają być wykonywane przez P. należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące urządzeń wodnych. Organem właściwym do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest, zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne Wojewoda, zaś organem odwoławczym Minister Środowiska. Ponadto strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 156§1 pkt 3 k.p.a., gdyż sprawa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] marca 2001 r., która pozostawała w obowiązującym porządku prawnym do dnia 19 stycznia 2004 r. Według skarżącego decyzja narusza art. 127 ust. 5 ustawy Prawo wodne, gdyż została wydana na okres dłuższy niż 5 lat. Zdaniem strony skarżącej decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody "L.", określonych w §9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (Dz. U. Nr 166, poz. 1224), co potwierdza stanowisko Biura Orzecznictwa Administracyjnego Ministerstwa Środowiska zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2001 r. W piśmie tym stwierdzono, że komercyjny pobór piasku przez inne (niż administrator wód) zakłady, nawet w miejscach wskazanych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W., podlega wszelkim rygorom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa ochrony przyrody, a przepisy art. 23a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, dotyczące zwolnień od zakazów w rezerwatach przyrody, nie mogą być odnoszone do robót realizowanych poza okresem nagłego zagrożenia i nie związanych z likwidacją skutków powodzi, nawet jeżeli celem tych robót jest likwidacja zagrożeń powodziowych. Towarzystwo podniosło także, że zostało pozbawione czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, gdyż nie powiadomiono go o przeprowadzonym przez Wojewodę [...] uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Ponadto O. zarzucił, iż decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy, mimo, że nie uwzględniła ona wszystkich okoliczności, wskazanych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2002 r. W szczególności nie wystąpiono o wydanie decyzji w trybie art. 27b ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Wskazując na powyższe skarżące Towarzystwo wniosło o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów mogących skutkować ewentualnym stwierdzeniem nieważności kwestionowanych decyzji. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie działały w ramach przysługujących im kompetencji, a zatem zarzut naruszenia przepisów o właściwości nie jest trafny. Zdaniem Sądu skarżące Towarzystwo błędnie przyjęło, że wydobywanie piasku stanowi wykonywanie robót w wodach, co oznacza, że na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), należy stosować do nich odpowiednio przepisy dotyczące urządzeń wodnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż organem właściwym w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy jest wojewoda. Ustawa Prawo wodne nie definiuje pojęcia "roboty w wodzie". W związku z tym należało rozważyć, czy wydobywanie piasku istotnie stanowi roboty w wodzie. W ocenie Sądu tak nie jest. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 122 określając sytuacje, w których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w ust. 2 pkt 2 wymienił wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót, zaś w ust. 2 pkt 3 wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów i ich składowanie. Z przytoczonej regulacji wynika, że wolą ustawodawcy było odmienne uregulowanie kwestii wykonywania robót i wydobywania kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów. Gdyby wydobywanie piasku z dna rzeki miało być traktowane jako wykonywanie robót to wówczas ustawodawca w art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne po słowach "innych robót" umieściłby treść aktualnego ust. 2 pkt 3 poprzedzając ją słowami "w szczególności", "w tym" lub temu podobne. Tak się jednak nie stało co prowadzi do wniosku, że wydobywanie piasku z dna rzeki nie stanowi robót, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy Prawo wodne. W związku z tym organem pierwszej instancji właściwym do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest starosta, zaś organem odwoławczym wojewoda. Nie można także podzielić stanowiska skarżącego co do wydania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w warunkach określonych w art. 156§1 pkt 3 k.p.a. Tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, istnieje wtedy, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W rozpoznawanej sprawie tak rozumiana tożsamość nie zachodzi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2001 r. odmawiająca spółce P. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego została wydana na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 39, poz. 230 ze zm.), zaś decyzja tegoż Starosty z dnia [...] lutego 2002 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Ponadto przedmiot rozstrzygnięcia w obu sprawach był różny, gdyż decyzja z dnia [...] marca 2001 r. dotyczyła nie tylko wydobywania piasku z dna [...], lecz także jego składowania w międzywalu. Z powyższego wynika, że decyzje Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2001 r. i z dnia [...] grudnia 2002 r. nie dotyczą ani tego samego przedmiotu ani tego samego stanu prawnego. W związku z tym nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącej o zaistnieniu przesłanki określonej w art. 156§1 pkt 3 k.p.a.. Nie można także podzielić stanowiska skarżącego dotyczącego naruszenia art. 127 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na okres dłuższy niż 5 lat. Należy zauważyć, że w decyzji z dnia 18 grudnia 2002 r. określono, iż pozwolenie jest ważne do dnia 31 grudnia 2007 r., co przy uwzględnieniu, że decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, czyni zarzut skargi chybionym. Decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2002 r. nie stała się bowiem ostateczna przed dniem [...] grudnia 2002 r. a co za tym idzie określenie terminu jej ważności do dnia 31 grudnia 2007 r. nie narusza art. 127 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody "L." podnieść należy, że art. 23a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), stanowi wyraźnie, iż zakazy nie dotyczą prowadzenia działań związanych z bezpieczeństwem publicznym, a taki charakter z uwagi na poważne zagrożenie powodziowe przyległego terenu, mają, w ocenie Sądu, zamierzone przez spółkę P. działania. Wskazują na to pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., które informują o nasileniu zagrożenia powodziowego w czasie zaniechania prowadzenia prac zabezpieczających a także o braku środków na ten cel w budżecie zarządcy wód. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego zaniechania nałożenia na spółkę P. obowiązku uzyskania uzgodnienia Wojewody na zniszczenie miejsc rozrodu i gniazdowania chronionych gatunków ptaków stwierdzić należy, iż obowiązek taki spoczywa na podmiocie uzyskującym pozwolenie wodnoprawne z mocy samego prawa. Podkreślenia wymaga, że w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym zakazano wydobywania piasku w okresie lęgowym ptactwa, pomiędzy 15 marca 15 sierpnia każdego roku, co dostatecznie zabezpiecza ptaki gniazdujące na tym obszarze. Zasadnie natomiast skarżące Towarzystwo zarzuca naruszenie w postępowaniu odwoławczym wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wojewoda [...] nie zawiadomił skarżącego o uzupełnieniu materiału dowodowego przez dołączenie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz opisu zamierzonej działalności sporządzonego w języku nietechnicznym. Organ odwoławczy nie umożliwił też stronie skarżącej zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji. Wskazane naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy a tylko w takim wypadku możliwe byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że dokumenty te nie miały istotnego znaczenia dla skarżącego, gdyż jego zarzuty nie odnoszą się do nich w żadnym zakresie. Dodać także należy, że skarżący miał możliwość zapoznania się z całym materiałem sprawy przed wniesieniem skargi do Sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji.