IV SA 1022/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie NSA Halina Kuśmirek, WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Dorota Zamiela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi B. N., P. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2001 roku. 7/IV SA 1022/02 U Z A S A D N I E N I E Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2000r po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 1999r. na podst. art. 138 par.l pkt.l kpa. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] czerwca 1999r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] w M. Jak ustalił Wojewoda [...] przedmiotowy budynek, co wynika z projektu budowlanego został usytuowany w odległości mniejszej niż l,50m od granicy sąsiedniej działki nr [...]. Zgody na takie usytuowanie budynku od granicy działki inwestor nie posiadał, co jest rażącym naruszeniem par. 12 ust.6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r.w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Ponadto organ wojewódzki stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy budynek jest dwukondygnacyjny z usytuowanym w parterze garażem, holem, we i pomieszczeniem gospodarczym a na piętrze -dwoma pokojami, a wiec stanowi budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Wydane pozwolenie na budowę dotyczyło budynku garażowego natomiast z projektu budowlanego wynika, że jest to budynek dwukondygnacyjny o funkcji gospodarczo-mieszkalnej. W dalszej części uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporny budynek został usytuowany przy granicy działki nr [...] stanowiącej własność H. D. jak i przy granicy z działką nr [...] stanowiącej własność P. D. i M. N. Zgodę na usytuowanie budynku przy granicy działki nr. [...] inwestor uzyskał tylko od H. i L. D. natomiast nie uzyskała zgody P. D. i M. N. Brak takiej zgody rażąco narusza par. 12 ust.6 rozporządzenia Ministra Gospodarki .Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dlatego należało stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji. W dniu [...] marca 2001r.M. S. wniosła na podst. art.l45a par.l kpa o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000r. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r, w którym orzeczono, iż par. 12 ust.6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustanawiając wymóg zgody sąsiada na postawienie budynku przy granicy działki wykroczył poza upoważnienie ustawowe, jako że w ustawie Prawo budowlane z 1994r. nie sformułowano normy dopuszczającej wznoszenie budowli przy granicy sąsiada oraz nie wprowadzono obowiązku uzyskania jego zgody na taką budowę. We wniosku tym domagała się "przywrócenia decyzji Wójta Gminy M. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę garażu". Po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej swoją ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2000r., decyzją z dnia [...] września 2001r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.151 par.l pkt.2 kpa w zw. z art.145a par.l kpa, uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2000r. oraz uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1999r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 1999r. W uzasadnieniu wskazał, iż w wyroku z dnia 5 marca 2001r. w sprawie P.11/2000/ Dz. U. nr 17, poz.207 z 2001r./ które weszło w życie z dniem ogłoszenia tj.16 marca 2001r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434 oraz z 2000 r. Nr 16, poz. 214), w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Wskazanym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny omawiany przepis par. 12 ust.6 uchylił w części dotyczącej wymogu zgody sąsiada na określone usytuowanie obiektu budowlanego. W sprawie zaistniały zatem wszelkie zarówno formalne /wniesiony w terminie wniosek o wznowienie postępowania/ jak i materialnoprawne /uchylenie przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia / przesłanki obligujące do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego celem eliminacji z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć. Naczelny organ nadzoru budowlanego wskazał, że ponieważ "wyłączną a przynajmniej najbardziej ważącą podstawę prawną" kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999r., w której organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego stanowił przepis par. 12 ust.6 w/w rozporządzenia i to w uchylonej przez Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 5 marca 2001r.sygn.akt P.11/2000 części dotyczącej wymogu zgody właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji na jej przeprowadzenie w przypadku zbliżenia do tej granicy poniżej wymaganych 4m należało w rezultacie uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1999r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w trybie art.127 par.3 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2001r.podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Dodał, odnosząc się do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że zarzuty, co do zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, które zdaniem skarżących uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M., są ogólnikowe a skarżący nie przedłożyli jakichkolwiek dowodów na poparcie swojego stanowiska. Skargę do naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] stycznia 2002r. wnieśli B. N. i P. D. podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.5 ustawy Prawo budowlane z 1994r. dopuszczając lokalizację spornego budynku przy granicy z ich działką. Takie usytuowanie obiektu mogło nastąpić w sytuacji wyjątkowej, która w sprawie nie zachodzi i nikt nie konsultował z nimi takiego położenia tego obiektu. Ponadto, co podnosili także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja Wójta Gminy M. udzielająca pozwolenia na budowę dotyczy budynku garażowego, tymczasem wybudowany został budynek piętrowy z pomieszczeniami mieszkalnymi, który można określić jako dom. Pozwolenie budowlane nie obejmuje zgody na budowę domu mieszkalnego. W konkluzji skargi skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 1999r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2001r. zostały wydane, po wznowieniu postępowania na podstawie art.l45a par.1 kpa, w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na żądanie B. N. i P. D. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych, umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej i mają do niego w pełni zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym art.7, 77 kpa. Wszczęcie postępowania nieważnościowego zobowiązuje zatem organ do przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. i odniesienie się do zarzutów stron postępowania. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, co wynika z uzasadnień wydanych decyzji, ograniczył się wyłącznie do rozważenia argumentu podnoszonego we wniosku inwestorki o wznowienie postępowania a mianowicie, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434 oraz z 2000 r. Nr 16, poz. 214), w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), przez co wyeliminowana została jak wskazano to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "praktycznie jedyna przyczyna, jaka znajdowała się pierwotnie u podstaw stwierdzenia nieważności" decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 1999r. Z takim stanowiskiem organu orzekającego w niniejszej sprawie nie można się zgodzić. Stwierdzenie, że w związku z w/w orzeczeniem TK z dnia 5 marca 2001r. w sprawie P. 11/00 nie jest wymagana zgoda właściciela działki sąsiedniej na sytuowanie budynku garażowego bezpośrednio przy granicy działki, nie może być wyjaśnieniem sprawy w obliczu zarzutów podnoszonych od początku postępowania przez skarżących. Okoliczność że takie sytuowanie obiektu budowlanego nie wymaga zgody właściciela sąsiedniej działki, nie oznacza dowolności i nie zwalnia organu od wyczerpującego uzasadnienia swego stanowiska odmawiającego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwolenie na budowę garażu. W szczególności w tej sytuacji należało brać pod uwagę również inne okoliczności określone w przepisach prawa budowlanego i rozporządzenia, w tym również przepisy dotyczące sytuowania garaży i co skarżący podnoszą w skardze, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, oczywiście nie w aspekcie dopuszczalności zabudowy lecz oceny czy realizacja przedmiotowej inwestycja rażąco narusza art.5 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Tymczasem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] września 2001r.w zasadzie ograniczyła się do powołania cyt. wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się do podnoszonej przez skarżących od początku postępowania nieważnościowego istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wskazanej także w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...], iż występuje sprzeczność między treścią decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego a zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że obejmuje on budynek parterowy z poddaszem. Na parterze tego budynku zaprojektowano garaż, wc, holl i pomieszczenie gospodarcze, natomiast na poddaszu zaprojektowano dwa pokoje. Zważyć należy, że niniejszy projekt budowlany stanowi integralną część przedmiotowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę garażu , zatem ocenie organu nie może podlegać tylko sama osnowa decyzji łącznie z jej uzasadnieniem, ale także stanowiący jej część projekt budowlany, a od oceny projektu budowlanego organ orzekający w niniejszej sprawie uchylił się, mimo podnoszonych w tym zakresie przez skarżących zarzutów. Przypomnieć trzeba, że rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Podnieść też należy, w związku ze stwierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż skarżący nie przedłożyli jakichkolwiek dowodów na poparcie swojego stanowiska, że przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych nie nakładają na wnioskodawcę tego postępowania obowiązku składania poza podaniem, dowodów wykazujących, iż kwestionowane akty są dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Na zasadach ogólnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego przeprowadzenie postępowania i zgromadzenie stosownych materiałów należy do organu administracji właściwego do wydania decyzji. Powyżej omówione zagadnienia, nie zostały przez organ orzekający w niniejszej sprawie należycie wyjaśnione i uzasadnione, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 107 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję naczelnego organu nadzoru budowlanego, na podstawie na podstawie art.145 par.1 ust.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270 w zw. z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art.152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.