IV SA 1036/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Rzążewska, sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na roprawie w dniu 3 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...]lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżone postanowienie Minister Kultury postanowieniem z dn. [...].02.2003 r. po rozpatrzeniu zażalenia Komitetu Ochrony [...] w K., uchylił w całości zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dn. [...].04.2002 r., oznaczenie [...], uzgadniające przedłożony projekt decyzji ustalającej na wniosek L. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z garażem i infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] położonej w K. przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia Minister Kultury wskazał, że postępowanie to toczyło się już przed Generalnym Konserwatorem Zabytków, który na skutek zażalenia Komitetu Ochrony [...] postanowieniem z dn. [...].03.2002 r. uchylił kontrolowane postanowienie uzgadniające [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który jednakże, w ocenie Ministra nie wyjaśnił wszystkich, wskazanych wątpliwości merytorycznych. Z uwagi na to, mając na względzie, iż omawiane działki położone są na obszarze reprezentującym wysokie wartości kulturowe Generalny Konserwator Zabytków wystąpił na podstawie art. 106 § 4 i art. 136 Kpa do Ośrodka Dokumentacji Zabytków w W. o wydanie opinii specjalistycznej. W opinii stwierdzono jedynie konieczność wykonania ekspertyzy wpływu projektowanej inwestycji na krajobraz naturalny i kulturowy, w tym ekspertyzy widokowej. Podstawę prawną żądania wykonania takiego opracowania stanowiły § 52 i § 58 ust. 1 pkt 2 obowiązującego wówczas miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. uchwalonego w dn. [...].11.1994 r. Minister Kultury podkreślił, że do opinii tej strony nie wniosły żadnych uwag, a Główna Komisja Konserwatorska obradując w dn. 13.01.2003 r. w uchwale potwierdziła celowość opracowania ekspertyzy wpływu projektowanej inwestycji na krajobraz kulturowy. Minister Kultury zaznaczył, że ów plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dn. 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą z dn. 1.01.2003 r. W zaistniałej sytuacji zobowiązany był uznać, iż zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 44 ust. 1 powołanej ustawy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinno nastąpić po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, przy czym stosownie do art. 40 ust. 1 tej ustawy decyzja ta zapada na podstawie przepisów szczególnych. Przygotowany, po przeprowadzeniu tej rozprawy projekt decyzji winien być zdaniem Ministra, stosownie do przepisu art. 40 ust. 4 pkt 4 tej ustawy, uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Minister podkreślił także, iż mimo utraty mocy obowiązującej przez plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowił, że obszar ten o wysokich wartościach kulturowych był objęty ochroną konserwatorską, nadal należy traktować, jako obszar podlegający ochronie przewidzianej dla zabytku oczywistego, w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dn. 15.02.1962 r. o ochronie dóbr kultury. Tym samym mimo, iż nie został wpisany do rejestru zabytków Konserwator Zabytków w Krakowie zachował kompetencję do uzgadniania tego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze na to postanowienie L. W. wniósł o stwierdzenie jego nieważności, względnie o jego uchylenie. Zarzucił mu rażące naruszenie art. 141 § 1 Kpa przez rozpoznanie zażalenia Komitetu Ochrony [...], nie będącego stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, ani organizacją społeczną uczestniczącą w nim na prawach strony, nie było bowiem takiego wniosku i stosownego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie. Skarżący podniósł, iż Komitet ten nie mógł również uczestniczyć w postępowaniu przed konserwatorem zabytków, z uwagi na to, że nie było to samodzielne postępowanie, lecz prowadzone przez organ współdziałający, na podstawie art. 106 Kpa. Rozpoznanie tego zażalenia przez organ II instancji obarczone jest zdaniem skarżącego, wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego także zalecenie zawarte w pkt 4 wniosków opinii specjalistycznej, polegające na konieczności sporządzenia ekspertyzy wpływu planowanej inwestycji na krajobraz naturalny i kulturowy, w tym ekspertyzy widokowej oraz jej pozytywnego zaopiniowania przez konserwatora zabytków lub ekspertów, było sprzeczne z wówczas obowiązującym planem zagospodarowania terenu dla tego obszaru. Plan ów bowiem w § 58 ustalał wykaz wymagań uzupełniających dla ustaleń stref w zakresie ochrony i kształtowania krajobrazu, których spełnienia przez inwestora żądać może, w zależności od uznania tej potrzeby, właściwy organ administracji samorządowej. Właściwy organ - Wydział Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. - zażądał uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, a nie sporządzenia ekspertyzy, o której jest mowa w § 58 pkt 2 planu. Obowiązek sporządzenia tej ekspertyzy nałożyły natomiast organy administracji rządowej, a nie samorządowej nie mając uprawnień odnośnie zmiany sformułowanych obowiązków w tym zakresie. Z kolei zalecenie zawarte w pkt 2 wniosków opinii przewidywało przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie stanu realizacji obiektu ale nigdy nie zostało przeprowadzone. Skarżący stwierdził także, iż inwestycję tę już zakończył, uzyskując pozwolenie na budowę, a w dn. 16.10.2002 r. otrzymał z Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. zawiadomienie, iż organ ten nie zgłasza sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania tej inwestycji. Nie zgadza się także ze stwierdzeniem organu II instancji, iż do opinii specjalistycznej nie zgłosił żadnych uwag, bo we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dn. [...].03.2002 r. zgłosił szereg uwag do tej opinii. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury zaznaczył, że Komitet Ochrony [...], wprawdzie nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu w formie postanowienia, ale otrzymywał wydane w toku rozpoznania przedmiotowej sprawy orzeczenia administracyjne i należało przyjąć, że został do tego udziału dopuszczony per facta concludentia, zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 17.11.1988 r.(sygn. IV SA 855/88, ONSA 1990/1, poz. 3). Za bezzasadny uznał zarzut naruszenia planu, bowiem w chwili rozpoznawana przez niego sprawy plan ten już nie obowiązywał, co było głównym powodem uchylenia tego postanowienia. Także zarzut skargi odnoszący się do rażącego naruszenia prawa procesowego, jest zdaniem ministra bezzasadny, bowiem nierozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności innego postanowienia nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie, a już na pewno nie stanowi rażącego naruszenia reguł jego prowadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. W ocenie Sądu poważne wątpliwości budzi interpretacja zapisów obowiązującego w chwili orzekania przez organ I instancji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. uchwalonego w dn. [...].11.1994 r., przez organy orzekające w tej sprawie. Wszak użyte w jego § 58 sformułowania "uzyskanie opinii konserwatora zabytków" oraz wymóg pozytywnego zaopiniowania przez konserwatora zabytków lub ekspertów ekspertyzy wpływu inwestycji na krajobraz kulturowy, w tym ekspertyzy widokowej, jako wymaganie uzupełniające dla wyznaczonych stref w tym strefy rewaloryzacji wysokich wartości kulturowych (oznaczona nr [...] na rysunku planu) oraz strefy ochrony i kształtowania bliskiego planu widoku (oznaczona nr [...]), nie oznacza obowiązku dokonywania uzgodnień projektu warunków z wojewódzkim konserwatorem zabytków, o którym mowa w art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999 r., Dz.U. nr 15. poz. 139 ze zm.). Ponadto wymaga podkreślenia brak w aktach administracyjnych sprawy szeregu istotnych dokumentów, które częściowo zostały przekazane na wezwanie Sądu, nadal jednakże brak jest rysunku planu z zaznaczeniem obszaru stref [...] i [...], który pozwoliłby potwierdzić, iż słusznie przyjęły organy administracyjne, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze tych stref. Minister Kultury rozpoznając zażalenie Komitetu Ochrony [...] stwierdził, że wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc obowiązującą z dniem 1.01.2003 r., jednakże obszar przeznaczony do zainwestowania, choć niewpisany do rejestru zabytków, należy traktować jako podlegający ochronie przewidzianej dla zabytku oczywistego w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15.02.1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz.U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 ze zm.). Odnosząc się do tego stwierdzenia przede wszystkim należy zauważyć, że z żadnej znajdującej się w aktach sprawy opinii, czy wypowiedzi organów konserwatorskich nie wynika, aby obszar ten został uznany za zabytek oczywisty, a zapis owego art. 4 pkt 3 ustawy O ochronie dóbr kultury należy interpretować ścieśniająco, jako wyjątek od reguły, tak by ograniczyć zakres swobodnej oceny administracji w tej mierze. Taka interpretacja nie pozwala podzielać przekonania Konserwatora zabytków, sformułowanego w zaskarżonym postanowieniu. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut podniesiony przez skarżącego, iż Komitet Ochrony [...] nie był legitymowany do wniesienia zażalenia, z uwagi na brak postanowienia o dopuszczeniu go jako uczestnika na prawach strony do udziału w tym postępowaniu. Wszak Stowarzyszenie to, choć nie posiadające osobowości prawnej, a tym samym nie wpisane do KRS, zostało jednakże wpisane do ewidencji stowarzyszeń, a z jego regulaminu wynika, że jego celem jest m. in. ochrona miejscowych wartości kulturowych krajobrazu K. przed zniszczeniem. Skoro zatem otrzymywało, jak wynika z akt administracyjnych, wydane w toku rozpoznania przedmiotowej sprawy orzeczenia oraz pisma należało przyjąć, że zostało do tego udziału dopuszczone per facta concludentia. Stanowisko takie zgodne jest z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane niezgodnie z prawem i wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dn. 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 12700) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) -orzekł jak w sentencji