IV SA 1063/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Żak, Sędziowie WSA Izabela Ostrowska, As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku E. R., udzielił pozwolenia na wznowienie wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] września 2000 r. robot budowlanych na budowie budynku pawilonu handlowego – kawiarenka internetowa, usytuowanym na działce nr ewid. [...] w S. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. L., uchylił zaskarżoną decyzję w części sentencji – słowa "kawiarenka internetowa", w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji złożył Z. L. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 157 § 1 praz art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000 r. W uzasadnieniu stwierdził, że treść wniosku skarżącego Z. L. jednoznacznie wskazuje na zarzut rażącego naruszenia prawa art. 156 § 1 pkt 2 kpa. skarżący wyraził zgodę na lokalizację pawilonu handlowego w odległości 1,5m od granicy działki objętej inwestycją, w przeświadczeniu o innym przeznaczeniu realizowanego obiektu budowlanego, a mianowicie pawilonu handlowego branży przemysłowej zgodnie z treścią sentencji decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2000 r. o pozwoleniu na budowę. O takim pawilonie mowa jest również w decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] stycznia 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. Ponadto Z. L. wyrażał zgodę na wzniesienie obiektu budowlanego w odległości 1,5m od granicy należącej doń działki, a tymczasem zrealizowany obiekt usytuowany został w odległości zaledwie 0,7m od tej granicy. Podstawową przesłanką determinującą konieczność usunięcia z obiegu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej stanowi sprzeczność tych decyzji z decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] stycznia 2000 r., o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. Orzekające w obu instancjach organy nie odniosły się do wymogu zgodności decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zamierzonej inwestycji, a co za tym idzie obowiązku zgodności tej decyzji z wymogami wynikającymi z decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych względów decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały podjęte z obrazą przepisu art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, a decyzja organu odwoławczego dodatkowo powołanego w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co wyczerpuje przesłanki stwierdzenia ich nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła E. G.. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2002 r. W uzasadnieniu podał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 2000 r. określiła inwestycję na działce położonej przy ul. [...] w S. o nr ewid. [...] –jako budowa pawilonu handlowego branży przemysłowej z przyłączami. Ponadto z treści tej decyzji wynika, że w/w działka znajduje się w strefie IV ekologicznej, której dotyczy szereg szczegółowo wymienionych zakazów i nakazów, w tym m.in. nakaz zachowania co najmniej 80% powierzchni działki w formie przyrodniczo-czynnej. Określonych ściśle warunków dopuszczalności realizacji inwestycji nie spełniła ani decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2000 r., ani też utrzymująca ją w istocie w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 1002 r. W treści sentencji decyzji organu I instancji przesądzono o innym przeznaczeniu obiektu używając sformułowania "pawilon handlowy – kawiarenka internetowa", zaś organ odwoławczy w ogóle zrezygnował z określenia przeznaczenia inwestycji w sentencji rozstrzygnięcia akceptując podstawę decyzji I instancji nowy projekt budowlany, w którym m.in. zmieniono przeznaczenie obiektu z pawilonu handlowego na kawiarenkę internetową. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. G. podnosząc, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest dla niej krzywdząca. Podała, że nie ma w sprawie żadnych sprzeczności pod względem merytorycznym z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego, ani sprzeczności decyzji uchylonych z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto prowadzona dotychczas działalność usługowa lub jej zmiana na pawilon handlowo-usługowy wynikający z bieżących potrzeb rynku nie stanowiła i nie może stanowić zagrożenia dla środowiska, a tym bardziej prywatnych interesów skarżącego sąsiada, główny zarzut niezachowania wymaganej odległości 1,5m od granicy jest nieprawdziwy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest zasadna, albowiem doszło do naruszenia prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadami zawartymi w art. 6, 7 i 8 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Brak prawidłowego zastosowania przepisów prawa, jak też niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznych stanowi naruszenie przepisów, które zobligowały Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia decyzji obu instancji. Postępowanie nieważnościowe mające zastosowanie w niniejszej sprawie, oparte jest o treść art. 156 kpa. W postępowaniu tym chodzi wyłącznie o ustalenie i ocenę, czy kontrolowany akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych enumeratywnie w § 1 tego przepisu. Działając w granicach tego postępowania organ administracji nie może wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności kontrolowanego aktu. Przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu nieważnościowym była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2000 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane udzielająca pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych na budowie budynku pawilonu handlowego – kawiarenka internetowa oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r., która uchyliła poprzednią w części sentencji słowa "kawiarenka internetowa" i w tej części umorzyła postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymała decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000 r. w mocy Organy przyjęły, że obie decyzje rażąco naruszyły prawo. Naruszenie tego prawa organy dostrzegły w przepisach prawa materialnego – art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego oraz co do organu II instancji – prawa procesowego – art. 138 § 1 pkt 2 kpa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 kpa mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji zarówno [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000 r. z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) – prawa materialnego art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Artykuł ten stanowi, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] października 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora E. R. obowiązek dostarczenia projektu budowlanego wraz z inwentaryzacją i oceną stanu technicznego pawilonu handlowego w terminie do dnia [...] stycznia 2001 r. Bezspornym jest, że skarżąca wykonała nałożone powyższą decyzją obowiązki, a zatem organ nadzoru budowlanego był zobligowany art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W tej sytuacji brak jest jakiegokolwiek naruszenia prawa i z tych względów decyzje I i II instancji zostały uchylone. W uzasadnieniu obu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbytecznie w sposób bardzo obszerny odniósł się do decyzji o pozwoleniu na budowę zamiast wykazać jak twierdził, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego uznając, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.