IV SA 1072/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie WSA Bożena Więch-Baranowska, AAs. WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Anna Kuklińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Po informacji skierowanej w dniu [...] sierpnia 1991 r. przez J. F. do Urzędu Rejonowego w R. o rozpoczęciu przez Z. D. prac budowlanych na działce w miejscowości Z., Urząd wszczął postępowanie wyjaśniające. Dokonano oględzin wykonanych prac i ustalono, że w dniu [...] listopada 1990 r. małżonkowie M. i Z. D. otrzymali od Urzędu Gminy w T. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego z garażem na działce nr [...] w Z., jednakże po odwołaniu złożonym przez J. F. – sąsiada inwestorów, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym – decyzja Wójta Gminy T. została uchylona w całości decyzją (znak [...]) z dnia [...] stycznia 1991 r. Wojewody [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tej sytuacji – ponieważ usytuowanie samowolnie wykonanych przez inwestorów prac budowlanych (fundamentów), nie naruszało obowiązujących warunków technicznych, a działka zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, dopuszczano możliwość legalizacji dokonanej samowoli i w dniu [...] września 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w R. wydał decyzję [...] na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i § 43 i 44 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, nakazując inwestorom wstrzymanie robót budowlanych w terminie natychmiastowym i zobowiązując do uzyskania, po przedłożeniu wskazanych w decyzji dokumentów, pozwolenia na wznowienie robót i dokończenie budowy w terminie do [...] grudnia 1991 r. Po złożeniu przez inwestora części dokumentów, Kierownik Urzędu Rejonowego w R. w dniu [...] lipca 1992 r. wydał decyzje zezwalającą na wznowienie robót i dokończenie budowy budynku gospodarczego, ale decyzja ta została, w wyniku odwołania złożonego przez J. F., uchylona w całości decyzją Wojewody [...] (znak [...]), po stwierdzeniu rozbieżności w wymiarach samowolnie wykonanego fundamentu w stosunku do projektu oraz braku opisu przyszłej funkcji obiektu, co uniemożliwiło sprawdzenie, czy zostały zachowane wymagane odległości projektowanego budynku w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego, że inwestor nie wykonał w sposób właściwy i w terminie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] września 1991 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, Kierownik Urzędu Rejonowego w R. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] maja 1994 r., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 38 ust. 1, 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wydał decyzję (znak: [...]) nakazującą Z. D. dokonanie rozbiórki samowolnie realizowanego na działce w Z. budynku gospodarczego w terminie do dnia [...] lipca 1994 r. Od decyzji tej odwołał się inwestor, zarzucając jej sprzeczność z przepisami prawa budowlanego, a także podnosząc iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W związku z powyższym domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W dniu [...] lipca 1999 r. decyzją (znak [...]) podjętą na podstawie art. 156 § 1, 157 § 1 i 158 § 1 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skarżącego za bezzasadne. Po odwołaniu inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją (znak [...]) wydaną dnia [...] listopada 1999 r. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1999 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] maja 1994 r. nakazującą rozbiórkę wykonanych robót – uznając, że działanie inwestora nie było samowolą budowlaną i brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. F.. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r. wydanym w sprawie IV SA 2245/99 uchylił zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wskazując, że przedmiotowa inwestycja stanowiła samowolę budowlaną. Wobec treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 1999 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] maja 1994 r. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2003 r. wydał decyzję znak [...], w której uchylił decyzję z dnia [...] maja 1994 r. w części określającej termin rozbiórki i w tej części stwierdził jej nieważność, w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że art. 36 ust. 3 Praw budowlanego z 1974 r. nie uprawniał organu administracji państwowej do ustalania terminu wykonania rozbiórki, a wobec tego wskazanie takiego terminu skutkuje stwierdzeniem nieważności tej części decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nadto podał, że wobec oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Od wyżej opisanej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. i M. małżonkowie D.. W skardze podnieśli, że decyzja jest sprzeczna z dokonanymi przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustaleniami, iż inwestycja prowadzona przez skarżących nie była jednoznaczną samowolą budowlaną oraz, że postępowanie administracyjne (także postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) toczyło się mimo śmierci J. F. będącego uczestnikiem postępowania administracyjnego i skarzącym w postępowaniu sądowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w wyniku ponownego postępowania odwoławczego jednoznacznie ustalił, że inwestor w chwili rozpoczęcia robót budowlanych nie posiadał prawomocnej decyzji zezwalającej na budowę, a więc decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] maja 1994 r. w części nakazującej rozbiórkę, jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 16 § 2 kpa i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Dz. U. nr 153 poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa, jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, co oznacza, ze ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego jest przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji tj. ustalenia czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badał zgodność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] maja 1994 r. z przepisami prawa materialnego i procesowego (po uwzględnieniu wiążących go ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego) – rozpatrując sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, zdaniem Sądu należy podnieść, iż art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. uzależniał możliwość rozpoczęcia robót budowlanych od uzyskania pozwolenia na ich wykonanie, czyli zarówno przystąpienie do budowy w ogóle jak i przed uzyskaniem przez decyzję wydaną w I instancji przymiotu ostateczności, kwalifikowane jest przez prawo jako działanie w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji działając prawidłowo, podjął czynności w celu legalizacji wykonanych przez inwestora prac tj. w decyzji z dnia [...] września 1991 r. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 i art. 54 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. – nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych i zobowiązał go do uzyskania w określonym w decyzji terminie pozwolenia na wznowienie robót i dokończenia budowy, a dopiero wobec niewykonania obowiązków w wyznaczonym terminie wydał decyzję na podstawie art. 36 ust. 3, 38 ust. 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. prawo budowlane. W dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego - postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji, ani też pozwolenia na wznowienie robót nie zostały zakończone prawomocnymi decyzjami, co spowodowało, że wykonane przez inwestora prace należało uznać za samowolę budowlaną. Takich ustaleń dokonał Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie sygn. akt IV SA 2245/99. Nieuzasadnionym jest więc zarzut rażącego naruszenia przez organ prawa tj. art. 36-38 prawa budowlanego z 1974 r. w momencie wydania decyzji rozbiórkowej. Nie potwierdził się zarzut, iż J. F. będący strona w postępowaniu zmarł w czasie jego trwania i fakt ten nie został wzięty pod uwagę przez organ prowadzący postępowanie. Wezwanie o terminie rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym przesłane dla J. F. zostało doręczone adresatowi osobiście (k. 21) okoliczność zaś, że żona inwestora Pani M. D. nie brała, jako współwłaścicielka nieruchomości, udziału w postępowaniu stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, uzasadniającym jego wznowienie określone w art. 145 kpa, lecz nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 17.11.1998 r. sygn. akt I SA 758/98). Zważywszy na powyższe Sąd uznając skargę za niezasadną oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271, nr 240 poz. 2052, z 2003 r. nr 124 poz. 1153).