IV SA 1090/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie WSA Leszek Kamiński (spr.), As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2004 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...] w dniu [...] grudnia 2001 r. stwierdził nieważność pozwolenia budowlanego wydanego dla R. K. przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1988 r. w części dotyczącej budynku magazynowego i garażowego usytuowanych wzdłuż granicy z działką nr [...]. Następnie decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Organy rozpatrujące sprawę przyjęły w decyzjach nadzorczych, iż przy wydawaniu tego pozwolenia doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności art. 5 ust. 1 i 2 przez wadliwe zaprojektowanie usytuowania obiektu budowlanego w sposób uniemożliwiający dostęp do drogi publicznej, istniejący dotychczas przez działkę [...] należącą do skarżącego. Organ II instancji wskazał nadto na naruszenie § 36 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. (Dz. U. Nr 17, poz..62 z późn. zm.) przewidującego "ochronę sąsiedztwa budynków w zakresie zachowania warunków prawidłowego użytkowania sąsiednich terenów (działek) i obiektów budowlanych, jak zapewnienie dopływu światła dziennego do sąsiednich obiektów, dojazdów do dróg (ulic) publicznych, zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia ścieków, wyeliminowania zakłóceń elektrycznych". Podniesiono też, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], na działce zaś [...] istniał w dacie podziału budynek należący do C. K. (ojca skarżącego) oraz utwardzona droga dojazdowa, która to droga po podziale znalazła się w obrębie działki nr [...] przylegającej do drogi publicznej. Wobec powyższego wydanie pozwolenia budowlanego obejmującego projektowaną zabudowę budynków wzdłuż granicy działek [...] i 1 [...] rażąco naruszyło powołane wyżej przepisy w zakresie dostępu do drogi publicznej. Niezależnie od powyższego organ dodał, iż w 1991 r. ustanowiona została orzeczeniem sądu droga konieczna przez działkę nr [...], co też wpisano do działu III Księgi Wieczystej nieruchomości. Na powyższą decyzję została złożona skarga, jednakże została ona odrzucona przez NSA w Warszawie z powodu niewniesienia stałego wpisu. W tym stanie rzeczy złożony został przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. Zarzucono zaś, że szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1972 r. obowiązujący w dacie wydania pozwolenia budowlanego przewidywał bezpośredni dostęp do działki nr [...] przez zaprojektowanie w nim drogi przylegającej do tylnej części działki nr [...]. Nie istniała zatem -zdaniem skarżącego - podstawa do unieważniania pozwolenia budowlanego, gdyż dostęp do drogi został w ten sposób zapewniony. Zdaniem skarżącego organy nie wzięły też pod uwagę, że faktycznie istniejąca wewnętrzna droga dojazdowa z działki [...] do drogi publicznej przez działkę [...] w dacie wydawania pozwolenia budowlanego nie była oparta na żadnym tytule prawnym, a sądowe ustanowienie drogi koniecznej nastąpiło dopiero w trzy lata później. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., gdyż organ nie dopatrzył się naruszeń prawa zawartych w art. 156 k.p.a. w opisanej wyżej decyzji z [...] lutego 2002 r. a po rozpoznaniu wniosku o powtórne rozpoznanie sprawy organ ten decyzją z dnia [...] lutego 2003 nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję I instancyjną. W decyzji tej organ odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o wszczęcie drugiego postępowania nadzorczego, a także powtórzonych we wniosku o powtórne rozpoznanie sprawy wskazując, że podnoszone kwestie, w tym kwestia ewentualnego wprowadzenia w błąd organu co do skuteczności prawnej planu i umieszczonej w nim ulicy, należą do zarzutów skierowanych na wady postępowania, a nie na wady decyzji i że mogą wobec tego stanowić przedmiot postępowania wznowieniowego, nie dają zaś podstaw do podważenia decyzji w trybie art. 156 k.p.a. R. K. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. oraz na poprzedzającą ją decyzję I instancyjną. Zaskarżonym decyzjom zarzucono wydanie ich z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący konsekwentnie upatruje rażącego naruszenia prawa przez te decyzje w tym, iż organ prowadzący drugie postępowanie nadzorcze nie uwzględnił, że zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność udzielonego R.K. pozwolenia na budowę nie odnieśli się do obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. zapewniającego dostęp nieruchomości sąsiedniej do drogi publicznej. Ponadto skarżący zarzucił, iż organ nadzorczy nie podjął polemiki w stosunku do podnoszonej przez skarżącego okoliczności.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w swoich decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. W związku ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, granice kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie określił zakres decyzji nadzorczych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. i [...] marca 2003 r. Ocena zaś tych decyzji dać winna odpowiedź na pytanie co do trafności stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego braku wad w zakresie określonym w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie do jego decyzji nadzorczej eliminującej ostatecznie z obrotu prawnego decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1988 r. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutowi skargi, organ II instancji odniósł się do twierdzeń wniosku skarżącego przez wskazanie, że podnoszone w nich okoliczności należeć mogą do kategorii przesłanek wznowieniowych, a nie do przesłanek objętych katalogiem art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem, ocena rażącego naruszenia prawa przez decyzję administracyjną uwarunkowana jest tym, że wada powinna tkwić w samej decyzji, musi ponadto być jednoznacznie sprzeczna z prawem, nie wynikająca z wątpliwości interpretacyjnych, lecz wprost godząca w zasadę praworządności. Istnienia zaś takiej wady skarżący nie wykazał. Niezależnie od powyższego dodać trzeba, że pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb prawa budowlanego należy rozumieć według przepisów ustawy o drogach publicznych, a nie według przepisów ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podzielnia w tym względzie wymaga stanowisko zaprezentowane już wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1994 r. SA/Kr 1146/93, "Wokanda" 1994 r. Nr 9, poz. 36), zgodnie z którym pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb Prawa budowlanego należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ostatniej ustawy drogi publiczne dzielą się na kategorie. Zaliczenie do określonej kategorii dróg następuje w drodze uchwały odpowiedniego organu, po zasięgnięciu stosownych opinii. Aby więc uznać, że umieszczona w planie droga ma charakter drogi publicznej w rozumieniu powołanej ustawy o drogach publicznych należałoby wykazać, że odpowiada ona warunkom określonym w tej ustawie. Skarżący zaś okoliczności tej nie wykazał. Organy przeprowadzające drugie postępowanie nadzorcze na wniosek R. K. zbadały decyzje wydane w pierwszym postępowaniu nadzorczym zakończonym unieważnieniem pozwolenia budowlanego i nie dopatrzyły się istnienia przesłanek, które powodowałyby nieważność tych decyzji. Zasadnie też przyjęły, że bez znaczenia dla oceny skarżonej decyzji jest okoliczność, że w dacie wydawania pozwolenia budowlanego nie była jeszcze sądowo ustanowiona droga konieczna przez działkę sąsiednią, skoro przejście takie, zapewniające dostęp do drogi publicznej, istniało faktycznie, a nadto było w istocie utwardzoną betonem drogą prowadzącą przez działkę skarżącego do ulicy, czyli istniejącej drogi publicznej. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w planie zagospodarowania przestrzennego P. zaprojektowano na tyłach działki [...] drogę publiczną, która jednak w dacie wydawania pozwolenia budowlanego, a także później wydawanych decyzji nadzorczych nie istniała (a okoliczność tę potwierdził na rozprawie pełnomocnik skarżącego) nie może zostać uwzględniona jako skuteczny argument przemawiający za nieważnością decyzji nadzorczych wydanych w drugim postępowaniu. Może bowiem zaistnieć sytuacja, w której droga znajdująca się w planie jest jednocześnie istniejącą drogą publiczną, może też być to jedynie droga planowana, ale jeszcze nie istniejąca w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Tak zaś było w sprawie niniejszej. Taka droga projektowana nie zapewnia zaś dostępu do drogi publicznej wymaganego przez prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) skargę oddalił.