IV SA 1092/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie WSA Izabela Ostrowska, As. WSA Mariola Kowalska, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Nadleśnictwa Z. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Nadleśnictwu Z. pozwolenia na budowę, w części dotyczącej inwestycji pod nazwą: Przebudowa mostu w miejscowości D. na rzece D., w km [...]w ciągu drogi leśnej – nie stwierdził nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił Burmistrz Gminy R., który jednak nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W związku z tym w oparciu o przedłożone dokumenty organ wszczął postępowanie z urzędu i w jego wyniku stwierdził, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo wodne, dla planowanej inwestycji nie wymagano uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, bowiem przebudowa istniejących w dniu wejścia w życie cyt. ustawy, mostów i przepustów wymagała uprzedniego uzgodnienia z właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego terenowym organem administracji państwowej, w części hydrologicznej i hydraulicznej założeń techniczno-ekonomicznych. Inwestor posiadał wymagane prawem uzgodnienia wydane przez Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w T. i nie żądano od niego przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek inwestora złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z projektem budowlanym spełniał warunki wymagane przez Prawo budowlane. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Burmistrz Gminy R., Starosta [...] oraz [...] Zarząd Melioracji Urządzeń Wodnych w P. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 134 kpa stwierdził uchybienia [...] Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w P. terminu do wniesienia odwołania, bowiem termin do jego wniesienia upłynął w dniu 09.12.2002 r., zaś odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu 11.12.2002 r. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy R. – uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] w części dotyczącej przebudowy mostu w miejscowości D. na rzece D. Naczelny organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...] wyrażonym w zaskarżonej decyzji, bowiem w jego ocenie zatwierdzony decyzją Starosty [...] projekt budowlany dotyczy odbudowy mostu, nie zaś przebudowy istniejącego mostu. W części opisowej projektu stwierdzono, iż jego przedmiotem jest projekt odbudowy zniszczonego mostu. Z dalszej jego części wynika jednak, iż nie dotyczy on mostu, a wału ziemnego z dwoma przepustami. Nie można więc mówić o "przebudowie mostu" jak stanowi decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 1999 r., a o budowie nowego, innego obiektu budowlanego, do którego zastosowanie ma art. 82 ust. 1 pkt 8 obowiązującego wówczas Prawa wodnego stanowiący, że pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego wymaga w szczególności prowadzenie przez wody mostów i urządzeń komunikacyjnych. Brak pozwolenia wodnoprawnego przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, należy zdaniem organu ocenić jako rażące naruszenie przepisów art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż odwołanie Starosty [...] nie zostało rozpatrzone ponieważ podmiot ten nie jest stroną niniejszego postępowania. Skargę od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa – Nadleśnictwo Z. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na skutek naruszenia art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a z ostrożności procesowej o jej uchylenie. Skarżący zarzuca, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma uprawnień do wzruszenia w trybie nadzoru – decyzji starostów w tym i stwierdzenia nieważności wydawanych przez nich decyzji, a działając w parciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa jako organ odwoławczy mógł jedynie uchylić decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, kpa wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. Nadto skarga podnosi, iż organ ustalił nowy stan faktyczny, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza bez przeprowadzenia wizji lokalnych celem jednoznacznego określenia zadania inwestycyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu choć nie z przyczyn w niej podniesionych, które jednak Sąd jest zobligowany brać pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 kpa, bowiem organ II instancji nie rozpatrzył odwołania Starosty [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2002 r. w ustawowym terminie wniosły dwa podmioty: Burmistrz Gminy R. oraz Starosta [...], któremu decyzja ta, jak wynika z rozdzielnika została także doręczona. Rozpatrując jedynie odwołanie Burmistrza Gminy R., uznając tym samym, iż służy mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w niniejszym postępowaniu, organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdził, iż odwołanie Starosty [...] nie zostało rozpatrzone bowiem podmiot ten nie jest stroną postępowania. Należy w tym miejscu zauważyć, iż organ II instancji nie dokonał żadnych rozważań na okoliczność dlaczego Burmistrz Gminy R. stroną postępowania w ocenie tegoż organu jest, zaś przymiotu tego odmawia Staroście Rawickiemu choć wydaje się na podstawie całokształtu materiału w sprawie, iż ewentualny interes prawny obu podmiotów jest tożsamy. Jeśli strona składając odwołanie wskazuje, iż decyzja organu I instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego to twierdzenie to winno być poddane weryfikacji w oparciu o przepisy procedury i na podstawie zasad właściwych dla postępowania odwoławczego. W przypadku, gdy organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania stwierdzi, że jednostka która je wniosła nie posiada indywidualnego interesu prawnego, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 05.07.1999 r. (sygn. akt OPS 16/98) przyjął, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa". Podzielając w całości powyższy pogląd należy uznać, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 kpa, który zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy i nie przewiduje nie rozpatrzenia złożonego w terminie i spełniającego wymogi formalne odwołania. Nie przesadzając więc o wyniku postępowania odwoławczego, rzeczą organu II instancji będzie przede wszystkim rozważenie interesu prawnego podmiotów składających odwołanie, zwłaszcza, iż jak wynika to z zawiadomienia z dnia 27.08.2002 r. oraz decyzji organu I instancji, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. prowadzone było z urzędu. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść trzeba, iż są one całkowicie bezzasadne. Skarżący bowiem wskazując, iż w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 kpa i stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji i powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.01.1982 r. sygn. akt II SA 919/81 i z dnia 07.05.1984 r. sygn. akt II SA 225/84, całkowicie pominął okoliczność, iż zaskarżona decyzja zapadła w toku postępowania nieważnościowego, w którym zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy w przypadku, gdy nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec w przedmiocie nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji. Z tych wszystkich względów ujawniona wada naruszenia art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271, nr 240, poz. 2052, z 2003 r. nr 124, poz. 1153).