IV SA 1122/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie WSA Mirosława Kowalska, As. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2004 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania inwentaryzacji wraz z ekspertyzą techniczną. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2002 r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2002 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt.2 i ust.4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) nałożył na T. S. obowiązek wykonania inwentaryzacji wraz z ekspertyzą techniczną dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu do dnia [...] grudnia 2002 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że w czasie oględzin dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego tarasu na działce położonej w miejscowości U. stwierdzono, że T. S. na własnej działce w U., graniczącej z działką Pani B. P. dobudował taras w kierunku podwórka. Prace budowlane polegały na obudowie tarasu od strony działki sąsiada na wysokości piwnic ścianką z pustaków gazobetonowych, wykonaniu słupków z cegły klinkierowej na wysokości piwnic, wykonaniu konstrukcji balustrady z kształtowników metalowych (wypełnienie - tralki drewniane) i zadaszeniu tarasu na wysokości parteru. Inwestor przystąpił do dobudowy tarasu i wykonał go bez pozwolenia na budowę co stanowi naruszenie art.28 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia podlega rozbiórce w myśl przepisów art. 48 w/w ustawy. W danym przypadku jednak zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. budowa dotyczy części obiektu budowlanego i stanowi dobudowę tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego w miejscu wiatrołapu drewnianego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o rozbiórce tej części obiektu budowlanego. Dobudowana część budynku (taras) podjęta została po rozbiórce istniejącego wiatrołapu drewnianego i połączona na trwale z budynkiem mieszkalnym w taki sposób, że ewentualna jego rozbiórka wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. P. podnosząc zarzut, że przy budynku mieszkalnym należącym do T. S. znajdował się balkon o szerokości Im. Balkon ten został zlikwidowany, a w jego miejsce powstał taras. Taras ten powstał bez planów oraz pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 roku, Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2002 roku i na podstawie art.48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) nakazał rozbiórkę tarasu wraz z dobudowaną do niego ścianą, słupami i zadaszeniem. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prawidłowo ustalił stan faktyczny jednakże zastrzeżenia budzi ocena prawna dokonana przez organ I instancji. Skoro inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę to zachodziły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). za takim rozstrzygnięciem przemawia także zakres prac wykonanych przez inwestora. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył T.S. podnosząc zarzut, iż budynek w którym mieszkam wraz z rodziną położony jest we wsi U. i został wybudowany około 20 lat temu. Działka na której wybudowano ten budynek graniczy od strony północnej z działką należącą do B. P. Wejście do domu, które znajduje się od strony zachodniej było obudowane drewnianym wiatrołapem, którego ścianka od strony północnej była równa ze ścianą budynku. Wiatrołap był z desek, które z biegiem lat zbutwiały. Drzwi wejściowe do domu zaczęły gnić od zacinającego deszczu. Zawilgocone deski nie trzymały i cały wiatrołap groził zawaleniem. Remont wiatrołapu stał się konieczny, aby wilgoć nie przedostawała się do domu i aby w wyniku ewentualnego zawalenia się konstrukcji nie doszło do nieszczęścia. Stąd decyzja 0 rozbiórce starego drewnianego wiatrołapu i postawienie w jego miejsce solidniejszego murowanego tarasu na trwale połączonego z budynkiem. Rozłączenie go obecnie od budynku mieszkalnego nie będzie możliwe bez uszkodzenia całej konstrukcji domu. Nadto stwierdził, że nie był świadomy tego, że przed podjęciem działań budowlanych w wyżej opisanym zakresie powinien był starać się o plany i zezwolenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów wymienionych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy jednak nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 15 kpa oraz z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt.2 i ust.4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. W wyroku z dnia 26 stycznia 1998 roku, sygn. akt IV SA 536/96 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji była sprawa nałożenia na T. S. obowiązków w trybie art. art. 51 ust. 1 pkt.2 i ust.4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Tymczasem rozstrzygnięcie organu II instancji dotyczy nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Orzekając nakaz rozbiórki tarasu wraz z dobudowaną do niego ścianą, słupami i zadaszeniem organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę, która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia organu I instancji. Naruszona została w ten sposób zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jeżeli organ II instancji doszedł do wniosku, że konieczne jest orzeczenie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) winien uchylić decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania dając wytyczne by postępowanie było prowadzone w tym kierunku. Mógł również uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie toczące się przed tym organem wskazując w uzasadnieniu decyzji na konieczność wszczęcia postępowania w trybie art.48 wyżej wymienionej ustawy. Z kolei decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 51 ust.l pkt.2 i ust.4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). W oparciu o ten przepis nałożony został na T. S. obowiązek dostarczenia dokumentacji w postaci ekspertyzy technicznej dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu. Tymczasem z przepisu tego jednoznacznie wynika, że na jego podstawie organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora jedynie obowiązek wykonania określonych czynności. Nie jest celem istnienia tego przepisu zobowiązywanie inwestora do dostarczania dokumentów. Tego typu obowiązek może być nałożony jedynie na podstawie art. 81c ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) i organ administracji robi to wówczas w formie postanowienia. Z powyższych względów na podstawie art. 145 ust.l pkt. a i c oraz art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.