IV SA 1152/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2004 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. D. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 1977 roku. Nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy S. na podstawie art. 37 ust.l ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229) nakazał M.W. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego w postaci dwóch domków letniskowych wybudowanych bez pozwolenia na budowę położonych we wsi G. w terminie do dnia 20 grudnia 1977 roku. Budynki te znajdują się na terenie działki o nr ewidencyjnym [...]. Działka ta zakupiona została przez R. i H. D. od G. i M. W. w roku 1980.(akt notarialny Nr [...] sporządzony został dnia 31 lipca 1980 roku). Następnie działkę tę nabył od swoich rodziców w drodze darowizn} W.D. Akt notarialny darowizny o nr Rep. [...] sporządzony został w dniu 31 lipca 1995 roku. Część tej działki została jednak nabyta w drodze nieformalnej umowy w roku 1975 przez S.G. oraz J.K.. Na swoich nieformalnie nabytych działkach zbudowali oni domki letniskowe. Pismem z dnia 18 września 2002 roku, S.G. oraz J.K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. [...] listopada 1977 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że kwestionują prawdziwość tego dokumentu. Ich zdaniem Naczelnik Miasta i Gminy S. nigdy takiej decyzji nie wydał. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art,156§l pkt.2 i pkt.4 kpa stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1977 roku. Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. wydana została - w części dotyczącej określenia daty wykonania obowiązku rozbiórki - bez podstawy prawnej, gdyż żaden przepis ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229) nie dawał uprawnienia do wyznaczania w decyzji nakazującej rozbiórkę terminu jej wykonania. Nadto decyzja ta zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż nakaz rozbiórki winien być skierowany nie do właściciela nieruchomości M.W. lecz do inwestorów, którzy zrealizowali bez pozwolenia domki letniskowe na tej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R.D. pełnomocnik W.D. podnosząc zarzut, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1977 roku wydana została zgodnie z prawem. Decyzją z dnia [...] marca 2003 roku. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 roku podzielając zawarte w niej argumenty. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła R.D. pełnomocnik W.D. podnosząc zarzut tożsamy z zarzutem zawartym w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów w niej wymienionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 kpa. art.28 kpa, art.77§l kpa oraz art.l56§l pkt.l i 4 kpa i 157§2 kpa. Na wstępie stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 157§2 kpa postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Stroną postępowania zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku z dnia 27 września 2001 roku, sygn. akt I SA 2326/00 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu". W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1977 roku, Nr [...] wszczęte zostało na skutek wniosku S.G. oraz J.K., którzy są jedynie posiadaczami faktycznymi działek, na których znajdują się domki letniskowe, a których dotyczy wyżej wymieniona decyzja. Nie mają więc oni interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji, a jedynie interes faktyczny i nie mogą być uznani za stronę postępowania. Wszczęcie postępowania nieważnościowego na ich wniosek nastąpiło więc z naruszeniem art. 157§2 kpa. Nie wyklucza to jednak wszczęcia postępowania nieważnościowego przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Kolejnym uchybieniem w toczącym się postępowaniu nieważnościowym jest brak ustaleń pozwalających stwierdzić czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1977 roku znajdowała się w obrocie prawnym. W aktach sprawy znajdują się jedynie kopie tej decyzji nie poświadczone za zgodność z oryginałem. Oryginalne akta postępowania administracyjnego zostały zniszczone. Nie wiadomo czy decyzja ta została podpisana przez Naczelnika Miasta i Gminy S. czy też był to jedynie jej projekt. Te kopie, które znajdują się w aktach pozwalają stwierdzić, że jeśli nawet decyzja ta została podpisana to nie wiadomo czy została ona doręczona stronom postępowania. Stronom doręcza się decyzje w odpisach. Tymczasem kserokopie, które znajdują się w aktach nie są kopiami odpisów decyzji. Organy administracji publicznej są związane wydanymi przez siebie decyzjami od chwili gdy zostaną one doręczone przynajmniej jednej zez stron. Dopóki decyzja nie zostanie stronie doręczona jest jedynie projektem, który nie wywołuje żadnych skutków prawnych. By możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1977 roku konieczne jest ustalenie z absolutną pewnością, że decyzja ta wprowadzona została do obrotu prawnego, a nie pozostała tylko projektem. Jeżeli decyzja ta nie została wprowadzona do obrotu prawnego to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności należałoby uznać za bezprzedmiotowe. W celu ustalenia czy wymieniona wyżej decyzja znajdowała się w obrocie prawnym nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe. W aktach sprawy znajduje się jedynie oświadczenie byłego Naczelnika Miasta i Gminy S.. który stwierdził, że mógł wydać decyzję z dnia [...] listopada 1977 roku, Nr [...], ale stwierdził jednocześnie, że nie jest pewien czy rzeczywiście decyzję taką wydał. Zauważyć przy tym należy, że nie został on nawet przesłuchany w charakterze świadka. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest więc przeprowadzenie postępowania dowodowego, które pozwoli jednoznacznie rozstrzygnąć tę kwestię. W tym celu winni być przesłuchani w charakterze świadków były Naczelnik Miasta i Gminy S. na okoliczność czy wydawał decyzję z dnia [...] listopada 1977 roku oraz G.W. na okoliczność czy jej mąż M.W. (obecnie nieżyjący) otrzymał odpis tej decyzji. Sprawdzić należy również rejestry decyzji wydawanych przez Naczelnika Miasta i Gminy S. (o ile rejestry takie były prowadzone) w celu ustalenia czy decyzja ta została wysłana stronom postępowania, czy złożono od niej odwołanie, czy została ona w tych rejestrach ujęta jako decyzja ostateczna. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1977 roku był zarzut skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie (art.l56§l pkt.4 kpa). Należy jednak zauważyć, że zgodnie z treścią art.l56§2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z powodu przyczyny określonej w art. 156§ 1 pkt.4 kpa jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Konieczne więc było ustalenie kiedy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1977 roku została doręczona stronom by ustalić czy nie zaistniała przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu upływu okresu wymienionego w art. 156§2 kpa. Jeżeli okaże się, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1977 roku została wprowadzona do obrotu prawnego to organy administracji publicznej winny wziąć pod uwagę, że skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości na której znajdują się budynki przeznaczone do rozbiórki nie jest skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zgodnie z treścią art.38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Kolejność pomiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki nie ma charakteru hierarchicznego. Nakaz rozbiórki może być skierowany do właściciela nieruchomości na której znajduje się budynek przeznaczony do rozbiórki. Nie musi on być kierowany w pierwszej kolejności do inwestora. Za słuszny uznać należy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. że brak było podstawy prawnej do wskazywania w decyzji nakazującej rozbiórkę budynku daty wykonania rozbiórki. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w całości. Jeżeli pozostałe elementy decyzji są prawidłowe to brak jest podstaw do stwierdzania nieważności całej decyzji. Jest to podstawa do stwierdzenia jej nieważności jedynie w tej części, która dotknięta jest wadą. Uwaga ta będzie miała znaczenie jedynie wtedy, gdy stwierdzone zostanie istnienie w obrocie prawnym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1977 roku. Z powyższych względów na podstawie art. 145§ 1 pktl a i c oraz art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.