IV SA 1156/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Cysek (spr.) Sędzia NSA O.Wierzbicka asesor WSA T. Wykowski Protokolant G. Dalba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. Z., I. K., B.K., W. S. i J.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...]w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - z tytułu zwrotu kosztów postępowania - na rzecz M. Z., I. K. i B. K. po 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, a na rzecz W. S. i J. S. po 10 (dziesięć) złotych. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2003r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpatrzenia odwołań J. S., I. K., B. K. "oraz adwokata S. J. pełnomocnika M. Z." spadkobierców K. S. właściciela majątku [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego [...] podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 3, poz. 13) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż z treści powołanego wyżej przepisu wynika szerszy zakres pojęcia "nieruchomości ziemskiej" w stosunku do pojęcia "nieruchomości rolnej", skoro termin "nieruchomość ziemska" obejmowała także nieużytki i zabudowania, w tym także dworsko-parkowe-będące z reguły miejscem zamieszkania właściciela majątku rolnego (tzw. ośrodkiem majątku). Stanowisko takie według rozstrzygającego Ministra potwierdza także art. 6 powołanego dekretu upoważniający do objęcia w zarząd państwowy nieruchomości ziemskiej wraz z budynkami, całym inwentarzem żywym i martwym i znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Z treści tego przepisu nie wynika, aby dotyczył on wyłącznie budynków gospodarczych. Całkowita powierzchnia majątku [...] wynosiła 158,81 ha, w tym 122,60 ha użytków rolnych, przekraczała zatem normę obszarową wynikająca z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zespół dworsko-parkowy tego majątku nie został prawnie wydzielony z całości nieruchomości ziemskiej [...]- ponieważ dla całej tej nieruchomości prowadzona była jedna księga wieczysta, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o faktycznym podziale nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego nie świadczy o podziale nieruchomości opracowany "Projekt parku i ogrodu w D." oraz koncepcja separacji funkcji gospodarczych i mieszkalnych, uwidoczniona poprzez rozwiązania techniczne tj. ogrodzenia, szpaler i zabudowania. Poczynione rozwiązania stanowią jedynie o fizycznym wydzieleniu zespołu pałacowo-parkowego, a nie prawnym podziale nieruchomości "co zawsze musi znaleźć odzwierciedlenie w prowadzących dla nieruchomości księgach wieczystych". Z akt sprawy wynika, a do dnia 1 września 1939 r. nie ma informacji "o wniosku złożonym do ksiąg wieczystych, ani chociażby o akcie notarialnym, na mocy którego dokonano by takiego prawnego podziału nieruchomości". W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w niniejszej sprawie można mówić o związku funkcjonalnym zespołu dworsko-parkowego z majątkiem [...] zarówno w sensie podmiotowym (własności), jak w sensie gospodarczym. Zespół dworsko - parkowy stanowił miejsce zamieszkania właściciela - osoby uprawnionej do zarządzania tym "majątkiem osobiście lub przez osoby działające w jego imieniu", a majątek stanowił zaplecze "gospodarczo-dochodowe" dla funkcjonowania przedmiotowego zespołu. W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji stwierdzono też, iż na gruncie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 czerwca 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( D. U. Nr 10. poz. 51) mogły być podejmowane zarówno decyzje pozytywne i negatywne. W złożonych skargach M. Z. , I. K., B. K. oraz W. S. i J. S. zarzucili zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 wrzes'nia 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania tego dekretu; 2) art. 2 kpc skoro w sprawie cywilnej rozstrzygał organ administracji publicznej (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Wnioski zawarte w złożonych skargach zmierzały do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualne do ich uchylenia. W ocenie skarżących pojecie nieruchomości ziemskiej należy rozumieć jako odpowiadające znaczeniu terminu "grunt rolny" tj. mający charakter rolniczy lub mogący być wykorzystany na cele wytwórcze w rolnictwie. Z taką wykładnią przemawia wzgląd na wykładnię literalną jak i telelogiczną. Cele reformy rolnej uwidocznione zostały w szczególności w Manifeście PKWN. W pojęciu "nieruchomości ziemskiej" zdaniem skarżących "w żadnym wypadku" nie mieszczą się dwory mające charakter rezydencji mieszkalnej. Nie mogły one bowiem służyć celom reformy rolnej. Przedmiotowy zespół dworsko - parkowy - jak podkreślili skarżący został wyraźnie wydzielony architektonicznie i odseparowany od gruntów rolnych. Zaskarżona decyzja nie kwestionuje zresztą jego rezydencjonalnego charakteru oraz wydzielenia fizycznego. Błędnie natomiast podnosi istnienie związku funkcjonalnego tego zespołu z całym majątkiem oraz przyjmuje założenie o decydującym znaczeniu wydzielenia prawnego. Wadliwie także rozstrzygający Minister związek funkcjonalny konkretnego zespołu dworsko-parkowego z całym majątkiem (folwarkiem) postrzegał poprzez tożsamość osoby właściciela i przeznaczenia przez niego dochodów na utrzymanie miejsca zamieszkania. Istotna jest natomiast kwestia wzajemnego oddziaływania poszczególnych składników majątku i rola w funkcjonowaniu przedsięwzięcia o charakterze rolnym. W niniejszej sprawie uwzględnić należy, że konkretny dwór nie był wykończony i nie stanowił centrum decyzyjnego w prowadzonej w majątku działalności rolniczej. Prowadzenie gospodarstwa rolnego powierzono rządcy zamieszkującemu w obiekcie znajdującym się w kompleksie czworaków, poza obrębem zespołu dworsko-parkowego. Ponadto skargi podnoszą brak możliwości traktowania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. jako źródła prawa oraz brak w jego uregulowaniach powierzenia organowi administracji publicznej rozstrzygania, czy dana nieruchomość podlega jego postanowieniom. Kwestia ta nie została objęta zawartymi w dekrecie delegacjami (art. 8 i art. 20). § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1995 r. nie mieści się w wymienionych delegacjach. Według skarżących za brakiem przesłanek do rozstrzygania sprawy przez organy administracji publicznej wypowiedziało się już Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym. Prowadzi to do wniosku o naruszeniu w sprawie art.2 kpc. rozstrzyganie bowiem o własności ma " par exellence" charakter sporu z zakresu prawa cywilnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. W końcu skarżący zwrócili też uwagę na niedopuszczalność w obecnym porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej dokonywania wykładni rozszerzającej norm prawnych pozbawiających prawa własności i kompetencji w tym zakresie organów administracji publicznej. Odpowiadając na skargi Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga prowadzi do uchylenia decyzji organów obu instancji z niżej podanych względów. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że rozstrzyganie przez organy administracji publicznej kwestii, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jakie przewidziane zostało w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania tego dekretu mogło nastąpić jedynie w postępowaniu zainicjowanym na wniosek strony. Podkreśla to wyraźnie brzmienie § 6 wskazanego dekretu ( "strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e"). W niniejszej sprawie organy obu instancji rozpoznały sprawę powołując się między innymi na § 5 powołanego rozporządzenia i przyjmując (począwszy od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2001 r. uchylającej na skutek odwołania J. i W. S. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego), iż do tego w istocie zmierzał wniosek stron. Treść wywodów zawartych w skargach, a zwłaszcza podważanie dopuszczalności rozstrzygania w konkretnej sprawie przez organy administracji publicznej oraz legalności § 5 cytowanego rozporządzenia wymaga powrócenia do kwestii właściwego odczytania intencji skarżących i ustalenia czy istotnie domagali się oni przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o powołane przez organ obu instancji przepisy . Nawiasem mówiąc już wielowątkowa i nie dość jednoznaczna treść pism procesowych składanych przez strony w toku postępowania administracyjnego, nie dawała wcale pewności jakie są w istocie intencje nadawców korespondencji. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - w świetle art. 7 kpa -obejmuje również ustalenie przez organy administracji publicznej rzeczywistego żądania strony ( por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. akt I SA /Ło/1592/97, Lex nr 40547) i to strona zadecydować musi ostatecznie i jednoznacznie o znaczeniu zawartych w jej pismach wniosków, w tym także co do zakresu i kierunku prowadzenia postępowania administracyjnego. O ile strona kwestionuje dopuszczalność prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego, to prowadzenie postępowania - uzależnionego od istnienia wniosku strony - byłoby bezprzedmiotowe i wymagałoby jego umorzenia. Strony występujące w niniejszej sprawie - w toku dalszych czynności organów administracji publicznej - winny zostać zatem na wstępie wezwane do jednoznacznego oświadczenia co do ich woli inicjowania postępowania administracyjnego, jego zakresu oraz proponowanej podstawy prawnej rozstrzygania na drodze postępowania administracyjnego. Dla porządku zaznaczyć trzeba, że w ocenie Sądu jedynie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. stwarza możliwość orzekania na drodze administracyjnej czy dana nieruchomość (jej część) podpadła pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy, a wydawane przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w tym względzie mogły mieć w zależności od konkretnego przypadku charakter pozytywny lub negatywny. Do chwili jednoznacznego sprecyzowania żądania stron w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przedwczesne byłoby zaś szczegółowe ustosunkowywanie się do całokształtu obszernych wywodów skarg na tle zarzutu braku legalności wymienionych w niej aktów prawnych. Stwierdzić jedynie wypada, iż w dotychczasowym orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znalazły się wypowiedzi kwestionujące możliwość traktowania jako aktu prawnego dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (JeS° konstytucyjności) jak i zgodności § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. z upoważnieniami zawartymi w dekrecie. Nie sposób też przeoczyć, że powoływane w skargach postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia [...] listopada 1997 r. [...] nie dotyczyło wcale problematyki art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1999 r., a art. 2 ust. 1 lit b tego dekretu. Nie może być ono zatem wskazywane jako argument przeciwko możliwości rozstrzygania na drodze administracyjnej kwestii objętych zaskarżoną decyzją. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącymi co do interpretacji pojęcia "nieruchomości ziemskiej" w ujęciu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i przesłanek podpadania pod regulacje tego przepisu zespołów pałacowo-parkowych, czy też dworsko parkowych. Stanowisko zaprezentowane w skargach odpowiada wykładni dokonanej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 OTK 1990 r./l/26 i utrwalonej już linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poglądy te Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. W szczególności podnieść trzeba, iż charakteru "nieruchomości ziemskiej " nie miały te nieruchomości (lub jej części) które nie miały związku z prowadzeniem działalności wytwórczej w rolnictwie. Najistotniejszą zaś okolicznością, ważącą o możliwości objęcia zespołu płacowo - parkowego, czy dworsko - parkowego regulacją art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej było istnienie funkcjonalnego związku tego zespołu z całym majątkiem służącym prowadzeniu działalności wytwórczej w rolnictwie. Objęcie zespołu pałacowo- parkowego, czy dworsko - parkowego reformą rolną na podstawie powołanego przepisu zależy zatem od realiów konkretnego przypadku i winno być zawsze poddawane wszechstronnej i wyczerpującej analizie zgodnie z wymaganiami art. 7 i 77 § 1 kpa, mającej pełne odzwierciedlenie w sporządzonym przez organ administracji publicznej uzasadnieniu ( art. 107 § 3 kpa). W ocenie Sądu organy obu instancji wypowiadając się w sprawie nie spełniły tych wymogów. Wprawdzie bowiem przedstawiły swój pogląd co do związku funkcjonalnego "spornego zespołu" z całym majątkiem, ale bez dokonania wyczerpującej i wszechstronnej analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz odniesienia do wszystkich istotnych w sprawie faktów. W szczególności pominięto omówienie znaczenia i mocy dowodowej zeznających w sprawie świadków, którzy opisują przecież właśnie realia funkcjonowania majątku ziemskiego [...] i charakter konkretnego zespołu pałacowo - parkowego. Słusznie skarżący zwracają też uwagę na brak odniesienia się rozstrzygających organów do kwestii zarządzania majątkiem [...] przez rządcę zamieszkującego w obiekcie płożonym na terenie czworaków, poza powstającym dopiero zespołem pałacowo - parkowym. Nie wiadomo też na jakiej podstawie zespół ten miałby być traktowany jako "ośrodek" działalności rolniczej prowadzonej w majątku. Nie sposób zgodzić się, że rozstrzygające znaczenie w sprawie mogło mieć akcentowanie związku podmiotowego konkretnego zespołu pałacowo -parkowego z całym majątkiem - przez osobę właściciela. W ocenie Sądu przeszkodą do przyjęcia, że zespół pałacowo - parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie był również brak wyodrębnienia prawnego omawianego zespołu. Tak daleko idąca teza zawarta w zaskarżonej decyzji nie została niczym uzasadniona, a jest nie do przyjęcia w świetle wskazówek wynikających zwłaszcza z wykładni systemowej i celowościowej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawie zgadza się nadto z uwagami skarżących, iż przy interpretacji przepisów pozbawiających własności należy kierować się możliwie najwęższym ich pojmowaniem. Odpowiada to bowiem konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).