IV SA 116/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Łukasz Krzycki Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 40 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z 1999r. Dz. U. Nr 15, poz.139 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że planowana inwestycja przewidziana do realizacji na obszarze centralnych funkcji miasta - oznaczonym symbolem [...] - jest zgodna z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania miasta W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...]września 1992r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]). Według oceny oddziaływania na środowisko sporządzonej przez uprawnionych biegłych przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowić nadmiernych uciążliwości dla środowiska. Starosta Powiatu W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002r. uzgodnił w zakresie ochrony środowiska warunki zabudowy i zagospodarowania dla tej inwestycji. Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji został również uzgodniony z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002r. Uzgodnienia warunków zabudowy dokonał także Wojewódzki Konserwator Przyrody w piśmie z dnia [...] lipca 2002r. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniach Ogólnopolskiego T. [...] w G., Stowarzyszenia Przyjazne Miasto w W., Społecznego Instytutu [...] w W., że planowana inwestycja może mieć niekorzystny wpływ na środowisko naturalne z uwagi na możliwość wystąpienia ponadnormatywnego hałasu, stanowiącego zagrożenie dla ptaków żyjących na tym terenie, organ odwoławczy stwierdził, że kwestia należytej ochrony ptaków została uwzględniona przez organ pierwszej instancji poprzez wprowadzenie nakazu prowadzenia wycinki drzew w okresie lęgowym i obowiązkiem zastosowania ekranów akustycznych. Podkreślono również, że wszelkie ustalenia co do ochrony środowiska wynikające z przepisów prawa zostały uwzględnione w odniesieniu do całego terenu, którego dotyczy decyzja organu pierwszej instancji. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że załączona do odwołania Społecznego Instytutu [...] " Ekspercka opinia krytyczna raportu oddziaływania na środowisko" nie mogła być przedmiotem rozważań, ponieważ nie była podpisana. Odnośnie zarzutu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., że decyzja organu pierwszej instancji koliduje z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zabezpieczenia przeciwpowodziowego prawego brzegu rzeki W. w rejonie ul. [...] stwierdzono, że przedmiotem postępowania o warunkach zabudowy o zagospodarowania terenu nie są kwestie ewentualnych kolizji inwestycji, bowiem zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowania przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do sądu administracyjnego wniosło Stowarzyszenie Z. w W., podnosząc zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana bez wymaganego prawem uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a więc z naruszeniem art. 106 par. 1 kpa , art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002r. uchylił w całości postanowienie uzgadniające Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało zaskarżoną decyzję pomimo, że wiedziało, że na wskazane powyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].08.2002r. zostało wniesione zażalenie do organu drugiej instancji. Ponadto podniesiono zarzut, że Kolegium nie rozpatrując zarzutów Społecznego Instytutu [...] dotyczących nieprawidłowości raportu oddziaływana na środowisko wskazanych w przedłożonej "krytyce raportu" , naruszyło art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 200 lr. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podało, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2002r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uwzględnione. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu ( z zastrzeżeniem wyjątków nie dotyczących niniejszej sprawy) wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień wymaganych ustawą lub przepisami szczególnymi. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 200lr. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) stanowi, że decyzję o, której mowa w art. 46 ust. 4 wydaje się, z zastrzeżeniem ust.4, po uzgodnieniu m.in. z organem określonym w art. 57, gdy dotyczy to decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 (pkt 2). Stosownie do treści art. 57 ust. 1 cyt. ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy, w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, musi być uzgodniona z powiatowym inspektorem ochrony środowiska. Z przytoczonych uregulowań wynika, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania na wniosek inwestora może nastąpić dopiero po uzyskaniu uzgodnienia organu współdziałającego, w tym przypadku powiatowego inspektora sanitarnego. Formą prawną tego uzgodnienia jest postanowienie, na które służy zażalenie ( art. 106 par. 5 kpa ). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący ( por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999r. OPK 14/98 ONSA 1999/ 3/80). Oznacza to, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wyłącznie wyrazem stanowiska organu wydającego decyzję, ale także organu współdziałającego. Wobec tego organ decydujący przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie powinien mieć pewność, że postanowienie zawierające stanowisko organu współdziałającego jest ostateczne. W razie gdy organ prowadzący postępowanie główne uzyska wiadomość, że w stosunku do takiego postanowienia wniesiono środek zaskarżenia, powinien liczyć się z możliwością zmiany stanowiska i dlatego powinien poczekać do czasu uzyskania przez to postanowienie przymiotu trwałości. Wówczas, takie zachowanie czyni działanie organu głównego zgodne zarówno z przepisem prawa materialnego, wymagającym przed wydaniem decyzji uzyskania uzgodnienia z innym organem współdziałającym, jak też z przepisem art. 106 § 1 i 5 kpa oraz ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 - zasadą prawdy obiektywnej i w art.6 - zasadą legalności. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję pomimo wiedzy, że na postanowienie organu uzgadniającego - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2002r. wpłynęło zażalenie Społecznego Instytutu [...] w W.. Trafny zatem jest zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 106 § 1 kpa. Takie stanowisko w przedmiotowej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998r, " Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa, narusza przepis art. 106 § 1 kpa" ( sygn. OPS 8/98 z dnia 09.11.1998r., ONSA 1999/1/7). Wadliwość zaskarżonej decyzji z powodu braku rozpoznania zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego wskazuje na naruszenie przez organ odwoławczy nie tylko art. 106 § 1 kpa, ale również art. 7 i 77 kpa - niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, art. 6 - wbrew zasadzie legalności wydane rozstrzygnięcie oparto na niestabilnym jeszcze stanowisku organu współdziałającego, art. 10 kpa - niezapewnienie stronom prawa udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym zmierzającym do ostatecznego sformułowania stanowiska organu współdziałającego i art. 15 kpa - zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazane zastrzeżenia ( poza art. 15 kpa) odnoszą się również do organu pierwszej instancji. Co do zarzutu skargi nie rozpoznania przez organ odwoławczy zarzutów Społecznego Instytutu [...] podniesionych w odwołaniu, nie sposób się odnieść, a to dlatego, że w skardze strona może podnosić zarzuty tylko we własnym imieniu, a nie w imieniu innych stron postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na mocy art. 152 cyt. ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.