IV SA 1185/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kamiński, asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2004 r. sprawy ze skargi B. I K. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 1994 roku, Nr [...] Burmistrz Miasta W. na podstawie art. 29 ust.l, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229) udzielił M. I Z. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. D. w W.. Pismem z dnia 07 lutego 2002 roku B. i K. J. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 1994 roku. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że decyzja z dnia [...] grudnia 1994 roku została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę uprawniony był Prezydent Miasta W., a decyzja podpisana została przez Naczelnika wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta W. bez upoważnienia go do tej czynności przez Prezydenta Miasta. Nadto podnieśli, że opinia lokalizacyjna będąca podstawą wydania pozwolenia na budowę utraciła ważność, gdyż inwestorzy nie dopełnili wymaganej prawem (art.21 ust.4 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229) i wymienionej w opinii lokalizacyjnej czynności złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w ciągu roku od daty jej uzyskania. W treści tej opinii zostały dokonane zmiany i uzupełnienia, które zdaniem B.K.J. podważają jej wiarygodność. Opinia ta pierwotnie dotyczyła budynku mieszkalnego z garażem, a zmieniona została na opinię lokalizacyjną dotyczącą restauracji z piętrem mieszkalnym. Podnieśli również zarzut, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu [...] grudnia 1994 roku po rozpoznaniu wniosku złożonego przez inwestorów w dniu 25 grudnia 1994 roku. Uniemożliwiało to stronom udział w toczącym się postępowaniu poprzez składanie wniosków i zastrzeżeń. Zdaniem B. i K.J. projektowana inwestycja jest też niezgodna z §12 ust.l rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 17 poz.62), które obowiązywało w dacie wydawania pozwolenia na budowę. W projektowanym budynku odległość ściany z otworami okiennymi od granicy ich działki wynosi 3 m zamiast wymaganych 4 m zaś balkonu - 2,55 m. Nie ma przy tym w tym przypadku - ich zdaniem - zastosowania przepis § 12 ust.2 tego rozporządzenia, gdyż przepis ten dotyczy budynków mieszkalnych i gospodarczych realizowanych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawiera też uzasadnienia co stanowi rażące naruszenie art. 107§l kpa. Brak było bowiem zdaniem wnioskodawców, podstaw do odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 roku. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 1994 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że nie znajduje potwierdzenia zarzut, iż decyzja wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie. Osoba podpisująca decyzję została bowiem upoważniona przez Prezydenta Miasta W. do tej czynności. Zgodzić należy się zdaniem Wojewody [...] z twierdzeniem, że projektowany budynek znajduje się w odległościach, które nie odpowiadają wymogom §12 ust.l rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 17 poz.62) jednakże są to odległości do granicy drogi dojazdowej przebiegającej pomiędzy terenem inwestycji, a działką należącą do B. i K. J. W tej sytuacji zdaniem Wojewody [...] brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] września 2002 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1994 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że opinia lokalizacyjna utraciła ważność, gdyż inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w ciągu roku od jej wydania. Wprawdzie na jednej z kserokopii opinii lokalizacyjnej znajduje się odręczna adnotacja o przedłużeniu terminu jej ważności do dnia 31 grudnia 1994 roku jednakże zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest ona skuteczna. Przedłużenie ważności opinii lokalizacyjnej winno nastąpić poprzez wydanie nowej opinii, a odręczna adnotacja nie może wywoływać skutków prawnych tym bardziej, że nie wiadomo kto i kiedy ją sporządził. Okoliczność ta stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1994 roku. Odnoszenie się do pozostałych zarzutów B. i K. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał w tej sytuacji za zbędne. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. i Z. G. wnosząc ojej uchylenie (sygn. akt IV SA 4223/03). Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 38 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2002 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jego własna decyzja z dnia [...] września 2002 roku nie określała przepisów prawa, które zostały naruszone jak również nie zostało wyjaśnione czy naruszenie prawa opisane w tej decyzji miało charakter naruszenia rażącego, które skutkowałoby koniecznością usunięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu odwołania B. i K. J. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 1994 roku, [...], gdyż nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 kpa. Decyzja ta w szczególności nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 17 poz. 62). Wprawdzie budynek zaprojektowany został w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej ścianą z otworami jednakże odległość miedzy tym budynkiem, a budynkiem znajdującym się na sąsiedniej działce wynosi 10 m podczas gdy z przepisów tego rozporządzenia wynika, że odległość jaka w takim wypadku powinna być zachowana to 8 m. W tej sytuacji brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli B. i K.J. podnosząc zarzut, iż decyzja ta została wydana bez należytego rozważenia argumentów przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nie znalazło to ich zdaniem odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Skarżący podtrzymali także swoje zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.107 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera bowiem odniesienia do wszystkich zarzutów jakie podnieśli w swoim odwołaniu B. i K. J. Jak wynika z treści odwołania skarżący B. i K. J. podnieśli w nim zarzuty: a) wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem przepisów o właściwości, poprzez podpisanie jej przez osobę nieuprawnioną do sporządzania tego typu dokumentów, b) utraty ważności opinii lokalizacyjnej, która była podstawą wydania pozwolenia na budowę oraz braku wiarygodności tej opinii w związku z dokonanymi w niej zmianami i poprawkami, c) krótkiego okres jaki upłynął miedzy złożeniem przez inwestorów wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a wydaniem tego pozwolenia, co uniemożliwiało stronom zgłaszanie wniosków i zastrzeżeń, d) naruszenia art. §12 ust.l rozporządzenia Ministra Administracji, gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 17 poz.62) poprzez takie usytuowanie budynku, że nie zostały zachowane odległości od granicy ich działki, e) wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez sporządzenia jej uzasadnienia. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji odnosi się jedynie do zarzutu opisanego w pkt. d. Odnośnie zarzutu opisanego w pkt.a w uzasadnieniu decyzji zawarte jest jedynie jedno zdanie, z którego wynika, iż zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została przez właściwy organ. Tak lakoniczne odniesienie się do zarzutu nie może być uznane za ustosunkowanie się do niego. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że w aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy, w oparciu o który istniała możliwość dokładnego wyjaśnienia powodów pozwalających na stwierdzenie, że pozwolenie na budowę rzeczywiście wydane zostało przez właściwy organ, a decyzję podpisała osoba upoważniona do podpisywania tego typu dokumentów. Ustosunkowanie się do zarzutu wymienionego w pkt. b znalazło się odpowiedzi na skargę przesłaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Sądu. Jest ono dość obszerne, ale nie może być przez Sąd brane pod uwagę. Odpowiedzi na skargę nie sposób bowiem traktować jako swoistego aneksu do wydanej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest też ustosunkowania się Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zarzutów opisanych w pkt.b i e. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zarzut opisany w pkt.b jest w istocie zarzutem, który mógłby być ewentualnie podstawą wszczęcia postępowania wznowieniowego, a nie nieważnościowego. Z uzasadnienia decyzji nie wiadomo jak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez sporządzenia jej uzasadnienia. Istnieje konieczność wypowiedzenia się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego czy uważa, że odstąpienie od uzasadnienia było w tym wypadku dopuszczalne, a jeżeli nie to czy ewentualne naruszenie prawa miało charakter naruszenia rażącego, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji z tego powodu. Uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i spełnia bardzo ważną rolę co znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji". Z kolei w wyroku z dnia 14 grudnia 1999 roku, sygn. akt III SA 1756/99 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "brak podania w uzasadnieniu decyzji (orzeczeniu) motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia". Powyższe orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nadal zachowują swoją aktualność. Ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji jest wskazaniem motywów jakimi kieruje się organ odwoławczy przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając własną decyzję winien więc ustosunkować się do wszystkich podniesionych przez skarżących B. i K. J. zarzutów. Z powyższych względów na podstawie art. 145§ 1 pkt.c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.l271ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.