IV SA 1212/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Tomaszewska WSA Bożena Więch – Baranowska Protokolant Sylwia Mackiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 17.10.2000 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie dobudowy ganku do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w M. , będącej własnością R. K. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązano R. K. do wstrzymania rozpoczętych robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał R. K. do przedłożenia w terminie do 31.03.2001 r.: – opinii w zakresie zgodności realizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., – dokumentacji technicznej uwzględniającej wykonane samowolnie roboty budowlane oraz roboty przewidziane do wykonania, – zgody sąsiadów I. i P. małż. K. na zbliżenie istniejącego budynku mieszkalnego (poprzez jego rozbudowę) do granicy sąsiedniej nieruchomości na odległość 0,70m, – uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, podczas kontroli przeprowadzonej z udziałem właściciela nieruchomości w dniu 26.09.2000 r. stwierdzono, że inwestor w miesiącu wrześniu 2000 r. rozpoczął roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego, polegające na wykonaniu fundamentów, ścian z pustaków żużlobetonowych do wysokości 1,00m oraz płyty betonowej o wymiarach 3,00x3,70m. Rozpoczęte roboty budowlane wyraźnie powiększają istniejący podest wejściowy oraz zmieniają jego konstrukcję. Inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych, nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. R. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Składający odwołanie uważa, iż roboty przez niego wykonane, nie wymagają pozwolenia na budowę, bowiem jest to remont starych schodów rozsypujących się i nie można tego uznać za rozbudowę budynku. Wyjaśnień złożonych przez inwestora, jak pisze w odwołaniu, organ nie wziął pod uwagę. Ponadto przedkłada decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., którą Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na odbudowie schodów w budynku mieszkalnym na działce nr ew. [...] położonej w m. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 kwietnia 2003 r., w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia pod względem oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś kwestie podnoszone przez skarżącego w odwołaniu, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji. R. K. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu uważa, iż organy błędnie ustaliły stan faktyczny przyjmując, że remont schodów stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i wymaga to pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Korzystając z możliwości, jakie stwarza dla Sądu powyższy przepis, należało skargę uznać za uzasadnioną. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zastosowały niewłaściwy przepis Prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, czym naruszyły rażąco przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie kwestionując potrzeby przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów, nie można się jednak zgodzić z formą w jakiej to uczyniono i powołaną podstawą prawną. Bowiem nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów (opinii, dokumentacji technicznej, itp.), powinno się odbywać na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w drodze postanowienia (dowodowego), a nie w drodze decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma zupełnie inne przeznaczenie. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, wynika to z brzmienia art. 104 kpa. Zaś postanowienie zgodnie z art. 123 § 2 kpa, nie rozstrzyga o istocie prawy lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. W świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy, chyba nie ma wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i organ powinien mieć tego świadomość. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne – co do istoty sprawy. Poza tym, należy zwrócić uwagę na to, że w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Bowiem tego typu dokumenty, jak inwentaryzacja powykonawcza, opinia, czy ekspertyza techniczna, są odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego – niezgodnego z prawem i samo przedstawienie tych dokumentów, nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, a nie doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku o jedną kondygnację, zmiany konstrukcji dachu itp. Wykonanie tego typu obowiązków, może faktycznie spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy ponadto zwrócić uwagę, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie i nakładając w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, blokuje sobie możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy co do jej istoty – w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie daje podstawy do tego, aby w decyzji wydanej na podstawie w/w przepisu, nakładać obowiązek uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, gdyż obowiązek wydania takiej decyzji wynika wprost z brzmienia ust. 1a art. 51 Prawa budowlanego. Stanowisko skarżącego, całkowicie negujące możliwości ingerencji w tej sprawie organów nadzoru budowlanego, w świetle obowiązujących przepisów, jest nieuzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wcześniej powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.