IV SA 1246/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Grażyna Dalba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2004 r. sprawy ze skargi J. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...].10.2002 r. powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta S. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu 60 boksów garażowych na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] – [...] w S. na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w S. odmówił uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że fakt, iż J. i A. W. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wpłynął w istocie na treść decyzji. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z przepisami szczególnymi. Teren w obrębie którego ma być realizowana inwestycja oznaczony jest na rysunku planu symbolem [...] – budownictwo wielorodzinne średniowysokie, pięć kondygnacji oraz symbolem [...] – budownictwo mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy. Takie zapisy planu nie oznaczają, że plan zakazuje na tym terenie budowy garaży. Garaże są obiektami towarzyszącymi wielorodzinnemu budownictwu mieszkaniowemu podobnie jak parkingi, drogi osiedlowe, śmietniki. Zatem projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu. Teren inwestycji w zakresie obsługi komunikacji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez istniejące ulice [...] i [...]. Ochrona interesów osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego a więc w granicach określonych ustaleniami planu. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i A. W. W odwołaniu podnoszą, że decyzja z dnia [...].10.2000 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 60 boksów garażowych narusza ich interes jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Realizacja planowanej inwestycji spowoduje ich zdaniem emisję szkodliwych czynników (hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza) negatywnie oddziałujących na środowisko naturalne i zagrażających zdrowiu. Tymczasem decyzja w pkt 5 "wymagania dotyczące interesów osób trzecich" zawiera ustalenie "nie występują". Takie ustalenie przesądza o dalszym sposobie realizacji przedmiotowej inwestycji, która będzie uciążliwa dla sąsiednich nieruchomości i wszystkich mieszkańców ul. [...] Nie sporządzono oceny o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, a w ich przekonaniu należało to uczynić. Nadto zarzucają, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Plan według ich twierdzeń nie dopuszcza żadnych usług ani innych obiektów towarzyszących na tym terenie zaś garaże nie należą do niezbędnych obiektów towarzyszących budownictwu mieszkaniowemu. Kwestionują również, ustalenia decyzji w zakresie dostępu komunikacyjnego do garaży. Wskazana w decyzji ulica [...] nie istnieje na odcinku od planowanego kompleksu garaży do osiedla i jest jedynie naturalną ścieżką zaś ulica [...] o szerokości 5 m bez chodnika stanowi "trakt pieszo-jezdny" do ośmiu posesji zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].02.2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powołując się na art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że w przypadku uzgodnienia zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu zajął stanowisko, że nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, gdyż przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi ani też do mogących pogorszyć stan środowiska. Żądanie skarżących w zakresie ochrony interesów osób trzecich organ uznał za nieuzasadnione wywodząc, że ochrona ta na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może występować tylko w granicach określonych ustaleniami planu i nie może obejmować kwestii objętych zakresem prawa budowlanego. Żądania strony organ uznał jako przekraczające ramy tego postępowania. Również jako bezzasadny ocenił zarzut "braku dostępu komunikacyjnego". Według organu odwoławczego istniejące drogi ulica [...] i [...] stykają się bezpośrednio z terenem lokalizacji garaży co potwierdza mapa sytuacyjno – wysokościowa do celów projektowych. Kwestia dostępu inwestycji do drogi publicznej będzie szczegółowo rozpatrywana i ustalana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli J. i A. W. W skardze zarzucają, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie uwzględnia interesów osób trzecich ( w przypadku jej realizacji będzie negatywnie wpływać na środowisko i zdrowie mieszkańców sąsiednich nieruchomości). Wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji z dnia [...].10.2000 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego A. W. popierając skargę oświadczył, że nie podtrzymuje zarzutu o sprzeczności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił natomiast, że kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja nie zawiera ustaleń w zakresie ochrony interesów osób trzecich, i że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji nie odpowiadają rzeczywistości gdyż ul. [...] jest drogą dojazdową a nie ulicą miejską, a ulica [...] na odcinku od planowanego zespołu garaży do osiedla jest nieutwardzoną drogą. Podtrzymał wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są słuszne. Nadto Sąd nie będąc związany granicami skargi uwzględnił z urzędu uchybienia, których nie podnosi skarżący, a które wskazują na wadliwość kwestionowanej decyzji. Kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ono zostanie wydane było dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ w postanowieniu z dnia [...].10.2001 r. wznawiającym postępowanie powołał się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że J. i A. W. właściciele sąsiedniej nieruchomości nie brali bez swej winy udziału w postępowaniu administracyjnym. Ustalając zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania organ wydaje jedno z dwóch rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 pkt 2 kpa lub 151 § 2 kpa to jest - uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nowe rozstrzygnięcie o istocie sprawy lub - gdy zaistniały okoliczności o których mowa w art. 146 kpa odmawia uchylenia decyzji i ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. W przedmiotowej sprawie po wznowieniu postępowania powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 kpa organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...].10.2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji zespołu garaży. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak udziału w postępowaniu pp. W. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Powyższe wskazuje, że organ odmówił uchylenia decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie dotychczasowemu ( art. 146 § 2 kpa). Powołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa dotyczy sytuacji gdy organ nie stwierdzi zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Skoro organ w uzasadnieniu decyzji przyznał, że pp. W. nie brali udziału w postępowaniu, a zatem stwierdził zaistnienie przesłanki wznowieniowej, to powołana podstawa prawna rozstrzygnięcia a także rozstrzygnięcie ograniczające się tylko do odmowy uchylenia decyzji pozostają w sprzeczności z uzasadnieniem, które wskazuje na zaistnienie sytuacji określonej w art. 151 § 2 kpa. Organ odwoławczy kontrolując decyzję z dnia [...].10.2002 r. nie dostrzegł tego uchybienia i nie dokonując żadnych korekt utrzymał wadliwą decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących należy stwierdzić, że nie wszystkie są słuszne. Organy obu instancji wbrew twierdzeniu skarżącej J. W. niewadliwie oceniły, że zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren projektowanej inwestycji znajduje się na obszarze przeznaczonym w planie pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne o średniej i wysokiej intensywności zabudowy. Plan nie zakazuje na tym terenie budowy garaży, które są niewątpliwie obiektami towarzyszącymi budownictwu mieszkaniowemu wielorodzinnemu. Nie można jednak odmówić racji skarżącym, o ile zarzucają, że organ odmówił w postępowaniu wznowieniowym uchylenia decyzji z dnia [...]10.2000 r., która jest wadliwa gdyż nie zawiera ustaleń w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepis art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wymaga by decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała określone w tym przepisie elementy, w tym wymaganie dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Przepis nie zawiera żadnych wyłączeń co oznacza, że każda decyzja musi zawierać wymienione w nim ustalenia. Kwestionowana decyzja z dnia [...].10.2000 r. w załączniku Nr 2 w pkt 5 "wymagania dotyczące osób trzecich" zawiera stwierdzenie " nie występują". Brak jest zatem ustaleń w tym zakresie co nie jest prawidłowe w sytuacji gdy teren planowanej inwestycji graniczy z zabudowaną działką skarżących. Organ odwoławczy obszernie wywodzi w uzasadnieniu, że obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić jedynie w granicach określonych ustaleniami planu. Stanowisko to aczkolwiek słuszne nie zmienia faktu , że brak jest oceny organu czy pkt 5 decyzji jest prawidłowy zwłaszcza, że skarżący podnosili w odwołaniu tę kwestię. Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący obsługi w zakresie komunikacji to sprawa nie została wyjaśniona w stopniu niezbędnym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżący kwestionowali ustalenie organu, że obsługę w tym zakresie zapewnią ulice [...] i [...]. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że dostęp zapewniają ulice miejskie (miał prawdopodobnie na uwadze drogi gminne – publiczne ogólnodostępne). Jest to stwierdzenie gołosłowne bo w istocie nie wiadomo jaki charakter mają te drogi ( czy są to drogi publiczne ustalone w planie czy też drogi wewnętrzne-dojazdowe a zwłaszcza ul. [...]). Z powyższych względów wobec naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 151 § 1 pkt 1 i 77 kpa oraz art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit e w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 02. 153.1270) uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.