IV SA 125/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Bogusław Oraczewski (spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2004 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie wstrzymania użytkowania hotelu uchyla zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia S.S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...], wstrzymujące użytkowanie hotelu przy ul. [...] w [...], użytkowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na hotel, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, iż w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Następnie wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 50 ust 4 powołanej ustawy, postanowienia wydane na tej podstawie tracą ważność z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia ich doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku albo nakazująca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. W zakreślonym przez przepis art. 50 ust. 4 Prawo budowlane terminie, organ I instancji wydał decyzję Nr [...] nakazującą S. S. - właścicielce przedmiotowej inwestycji - przedłożyć m.in. inwentaryzację architektoniczno – budowlaną oraz inwentaryzację geodezyjną. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "treść osnowy" postanowienia wydanego przez organu powiatowy "pozostaje w mocy poprzez wydaną w dniu [...].04.2002 r. decyzję Nr [...]", a fakt wydania decyzji uczynił "bezprzedmiotowym rozpatrywanie (...) zażalenia na postanowienie z dnia [...] .02.2002 r. Nr [...]". Wymienione postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, S. S. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniosła o jego uchylenie. W skardze stwierdziła m.in., iż wszystkie prace budowlane i wyposażenie pensjonatu zostały zakończone w lipcu 1998 r., a następnie zgłoszony został "odbiór budynku". "Odbioru budynku i wyposażenia dokonał Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w [...] wydając postanowienie na dopuszczenie obiektu na pensjonat hotelowy w dniu [...].08.1998 rok (...) zawiadamiając jednocześnie UM Wydz. Nadzoru Budowlanego". Skarżąca wskazała także, że budynek odebrała "Komisja z UM Wydz. Architektury i Nadzoru Budowlanego bez zastrzeżeń z pełnym wyposażeniem hotelowym, wydając decyzję o zakończeniu budowy i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego". Wydanie zaś decyzji przez organy obu instancji "o niewykonaniu inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej i geodezyjnej" jest nieporozumieniem, ponieważ "wszystkie prace były wykonane" na co skarżąca posiada dokumenty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zważył co następuje: Skarga S. S. zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu nie będąc związany granicami skargi. Jakkolwiek można podzielić argumentację organu II instancji, iż "treść osnowy" postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r., pozostaje w mocy poprzez wydanie w dniu [...] kwietnia 2002 r. decyzji Nr [...], którą organ powiatowy nakazał S.S. przedłożyć m.in. inwentaryzację architektoniczno – budowlaną budynku hotelowego oraz inwentaryzację geodezyjną nieruchomości, to jednak nie można zgodzić się, iż "Fakt wydania decyzji przez organ I instancji uczynił bezprzedmiotowym rozpatrywanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na postanowienie z dnia [...].02.2002 r. Nr [...]". Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest zagadnienie "bezprzedmiotowości postępowania" jako przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach wyjaśnił kwestię "bezprzedmiotowości postępowania" jako podstawy umorzenia postępowania administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa należy stwierdzić, iż bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. "Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu" (zob. wyrok NSA z 24.04.2003 r. III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Podkreśla się również, że o przesłance bezprzedmiotowości można mówić w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do "merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania" Nadto bezprzedmiotowość postępowania określona została jako "brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (zob. wyrok NSA z 24.04.2003 r. III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; por. także wyrok NSA z 9.03.2000 IV SA 12/98, LEX nr 77609). Postępowanie administracyjne staje się bowiem bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku prowadzonego postępowania" (wyrok NSA z 13.02.2001 I SA 2032/99, LEX nr 75519). Przyjąć należy także, że umorzenie postępowania powinno być traktowane jako "środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok NSA z 9.09.1998 IV SA 1634/96, LEX nr 43795). Sam organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, słusznie zauważył, iż zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienia wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 tej ustawy tracą ważność z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia ich doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku lub nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja określona dyspozycją powołanych przepisów Prawa budowlanego. Została bowiem wydana decyzja przez właściwy organ, we właściwym terminie, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż postanowienie organu I instancji nie utraciło swej "ważności z mocy prawa" i pozostało w obrocie prawnym. Nie można więc uznać, iż postępowanie zażaleniowe prowadzone przez organ II instancji na skutek złożenia zażalenia przez S.S. "stało się bezprzedmiotowe" i powinno zostać umorzone. Skoro postanowienie organu powiatowego nie utraciło swojej ważności z mocy prawa i pozostało w obrocie prawnym, a strona skutecznie wniosła zażalenie, to nie można powiedzieć, iż "brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy". W omawianym przypadku organ odwoławczy był władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, a więc rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji.