IV SA 1273/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kamiński, As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie polega wykonani do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Starosta [...] na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia P. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie noclegowni dla ludzi bezdomnych położonej w K. przy ul. [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie noclegowni dla ludzi bezdomnych. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył A. P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2kpa stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r.. W uzasadnieniu stwierdził, że badana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 71, art. 56 ust. 1 i 2, art. 57, 58 i 59 Prawa budowlanego i wobec tego należało ją wyeliminować z obrotu prawnego w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Złożony przez inwestora – Stowarzyszenie P. w dniu 9 listopada 2002 r. wniosek dotyczy wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na noclegownię dla ludzi bezdomnych w K. przy ul. [...]. Wniosek ten nawiązuje do regulacji prawnej zawartej w przepisie art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem właściwy organ decyzją z dnia 28 marca 2002 r. rozpoznał sprawę na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3, a zatem normy prawnej odnoszącej się do innych stanów faktycznych. Zakładając nawet, że chodzi inwestorowi o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu to decyzja ta została wydana o niewłaściwą podstawę prawną. Ponadto wydana została bez dostarczenia przez inwestora wymaganych dowodów określonych przepisami art. 56 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2001 r. nałożył na Stowarzyszenie [...] obowiązek wykonania określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia użytkowanych budynków przy ul. [...] i [...] oraz przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, że wskazane w decyzji czynności zostały przez zobowiązanego wykonane, należy uznać za uzasadnione zakwalifikowanie wniosku Stowarzyszenia o zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na noclegownię, jako wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Z akt sprawy nie można ustalić zakresu przeprowadzonych robót adaptacyjnych, czy przeprowadzone zostały roboty budowlane wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub też wymagające zgłoszenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji naruszenia przez Starostę [...], przy wydawaniu decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia na użytkowanie noclegowni dla ludzi bezdomnych, art. 56 Prawa budowlanego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie P. Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ocenił materiał, a istniejące wątpliwości ocenił na niekorzyść Stowarzyszenia. Skarżący zaznaczyli też, że przy zmianie sposobu użytkowania nie były przeprowadzone żadne prace budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest zasadna, albowiem doszło do naruszenia prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadami zawartymi w art. 6, 7, 8 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Brak prawidłowego zastosowania przepisów prawa, jak też niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zobligowały Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia decyzji obu instancji. Przedmiotowa decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji taksatywnie wylicza art. 156 § 1 kpa z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych wynikające z art. 16 § 1 kpa – niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa. W sprawie niniejszej organ stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie noclegowni dla ludzi bezdomnych przy ul. [...] w K. nie dość wnikliwie dokonał oceny tej decyzji w aspekcie przesłanek nieważnościowych z art156 § 1 kpa. Budzi więc wątpliwości zajęte stanowisko, iż decyzję tę wydano z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art156 § 1 pkt 2 kpa. Utrwalone jest stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym dla uznania tego naruszenia prawa za rażące. Zaś zgodnie z powszechnym przyjmowaniem nauki i orzecznictwa NSA za rażące naruszenie prawa uznaje się takie jego naruszenie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w świetle wymogów praworządności (porównaj wyrok NSA sygn. akt IV SA 23-28/88 publ. GAP 1989 nr 13). Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. stwierdzającej nieważność jako podstawę prawną podaje przesłankę rażącego naruszenia prawa. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że zdaniem organu nadzorczego decyzja została wydana o niewłaściwą podstawę prawną, co nie może stanowić podstawy stwierdzenia jej nieważności. Organ I instancji kończąc swoje rozważania zawarte w uzasadnieniu nie mówi już o rażącym naruszeniu, ale jedynie o naruszeniu przepisów art. 71, 56 ust. 1 ust. 2, art. 57, art. 58 i art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na Stowarzyszenie P. w K. przy ul. [...] obowiązek wykonania określonych w tej decyzji czynności w celu doprowadzenia użytkowanych budynków przy ul. [...] i [...] oraz [...] w K. do stanu zgodnego z prawem. Po dopełnieniu obowiązku nałożonego powyższą decyzją Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r. (której nieważność stwierdzono) udzielił pozwolenia na użytkowanie noclegowni dla bezdomnych położonej w K. przy ul. [...]. Art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego (w dacie wydawania kwestionowanej decyzji) stanowił, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. W tej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. O ile organ I instancji w uzasadnieniu decyzji starał się wykazać przynajmniej jakie naruszenie prawa jego zdaniem wystąpiło o tyle uzasadnienie organu II instancji jest wręcz niezrozumiałe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaczął zajmować się w nim zakresem przeprowadzonych robót adaptacyjnych, czy przeprowadzone zostały roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę czy też wymagające zgłoszenia zapominając jakby co jest przedmiotem sprawy. Wyżej przytoczone rozważania jednoznacznie potwierdzają zarzut braku wnikliwej oceny zakwestionowanej decyzji w aspekcie nieważnościowych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które to organ wskazał jako podstawę swego rozstrzygnięcia. W ocenie Sadu przesłanki takie w sprawie niniejszej nie miały miejsca z przyczyn podanych w uzasadnieniu. Stanowi to podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.