IV SA 1276/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Anna Szymańska (spr), Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M. i J. K. oraz M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Decyzją nr [...] z dn. [...].10.2001 r. Burmistrz Gminy W. po rozpatrzeniu wniosku S. K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budynek wielorodzinny ( 10 mieszkań, 4 kondygnacje, z biurami w parterze i garażami podziemnymi na 20 m.p.) z przyłączami i elementami zagospodarowania terenu oraz tymczasowy wjazd z ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] z obrębu [...]. Powierzchnia użytkowa całego obiektu została ustalona do 1700 m², w tym: mieszkalna do 750 m², biurowa do 250 m², pomocnicza do 250 m², garaż do 450 m². Ustalono wysokość budynku do 14,5 m z klatką schodową wyniesioną do 16 m. Wskutek wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dn. [...] lutego 2002 r. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja zgodna jest z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również odpowiada wymogom stosownych przepisów co do treści i formy. Argumenty podniesione w odwołaniach organ uznał za niezasadne na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołał fragment uzasadnienia wyroku NSA z 10.11.2000 r. ( sygn. akt IV SA 1729/98) sprowadzający się do konkluzji, iż ochrona interesów osób trzecich w takim postępowaniu, kiedy to bada się zgodność zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (przepisami szczególnymi), może być rozważana tylko w takich właśnie granicach. Skargi o jednobrzmiącej treści do Naczelnego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję SKO wnieśli M. P. oraz małżeństwo M. i J. K.. Skarżący wnieśli o jej uchylenie, jak również decyzji wydanej w I instancji przez Burmistrza Gminy W.. Skarżący zarzucili decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze: -rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 kpa poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy W., - rażące naruszenie prawa materialnego tj. a) przepisu art. 43 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie budynku wielorodzinnego z garażami w bryle z funkcją usługową w parterze jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami prawa, b) przepisu art. 47 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada interesu osób trzecich, jak również nie jest konieczne udzielenie na tym etapie ochrony tym osobom, bowiem aktualizuje się ona dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, - rażącą obrazę innych przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 6 i 7 kpa. W uzasadnieniu skarg wskazano, że w zaskarżonej decyzji brak jest pełnego uzasadnienia, które wskazywałoby na przesłanki utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Organ bowiem w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Burmistrza. W ocenie skarżących decyzja Burmistrza – wbrew stanowisku SKO – jest sprzeczna z przepisami prawa oraz ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami planu na obszarze [...], na którym planowana jest inwestycja, wyklucza się lokalizację obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykracza poza granice terenu inwestycji. Biorąc zaś pod uwagę parametry budynku w stosunku do rozmiarów działki oraz powierzchnię mieszkalną do pozostałej niemieszkalnej, budynek będzie w rzeczywistości spełniać funkcje użytkowe, a uciążliwość i szkodliwość dla środowiska będą wykraczały poza teren inwestycji. Skarżący podnieśli, że nie została złożona przez inwestora koncepcja urbanistyczno – architektoniczna planowanego obiektu, niektóre punkty decyzji będą niemożliwe do wykonania. Nadto wysokość planowanej inwestycji jest sprzeczna z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn. 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponieważ warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, w ocenie skarżących już na etapie postępowania w sprawie ustalenia tych warunków powinny być rozpatrzone wszystkie zarzuty osób trzecich. Wszystkie te naruszenia wskazują, że nastąpiła obraza przez organy zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie, ponownie stwierdzając, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich dokonuje się na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając zatem skargi wniesione przez małżeństwo M. i J. K. oraz M. P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dn. 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu, na którym znajduje się działka wskazana jako teren inwestycyjny, obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m..W., zatwierdzony uchwałą Rady m..W. Nr [...] z dn. [...].09.1992 r. Przewidywał on dla obszaru [...] preferencje funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi, dopuszczał lokalizowanie urządzeń usługowych II i III stopnia obsługi, wykluczał natomiast lokalizowanie obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykraczałaby poza granice terenu inwestycji. Jednocześnie w ustaleniach ogólnych: 1. nr 4 - plan obejmuje otoczenie tras wylotowych z W. ( w tym ul. [...]) nadzorem architektonicznym z uwagi na ich eksponowany charakter w krajobrazie miasta, 2. nr 15 - plan ustala rejon potencjalnych uciążliwości od uzupełniających startów i lądowań na lotnisku [...] i uciążliwości od lotniska [...], 3. nr 19 - plan zaleca lokalizowanie parkingów dla samochodów osobowych na działkach własnych, 4. nr 5- plan dopuszcza realizację obiektów kubaturowych wyższych niż obiekty otaczające przy zastosowaniu wymogów podanych w "warunkach szczególnych realizacji planu" Nr 5. Warunki te zaś przewidują, że organ powinien zażądać od inwestora przedłożenia koncepcji urbanistyczno – architektonicznej planowanego obiektu ze wskazaniem sposobów wkomponowania planowanej inwestycji w otaczającą przestrzeń. Wszystkie wyżej wymienione wymogi planu były przedmiotem rozważań, a w konsekwencji ustaleń zawartych w decyzji wydanej przez Burmistrza. Przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru przewiduje zabudowę mieszkaniową oraz usługową od I do III stopnia obsługi. Jedyne ograniczenie dotyczy lokalizowania obiektów ocenianych z punktu widzenia ich uciążliwości i szkodliwości dla środowiska. W tym zakresie zatem pomocniczo należy zastosować przepisy regulujące ochronę środowiska. W dacie wydania decyzji obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627) oraz przepisy wykonawcze do tego aktu, jak również obowiązujące do 12 listopada 2002 r. rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dn. 14.07.1998 r. w sprawie określenia rodzaju inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji ( Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm.). W ocenie Sądu charakter wymienionych w w/w rozporządzeniu inwestycji wskazuje, że ich szkodliwość dla środowiska, a zatem na powierzchnię ziemi, powietrze, zwierzęta, rośliny, krajobraz i klimat musi być oczywista i radykalnie wkraczająca w normalne i naturalne funkcjonowanie tych elementów przyrodniczych. I dopiero w wypadku tego rodzaju inwestycji ustawodawca obejmuje ochroną naruszane i niszczone nimi elementy środowiska. Nie sposób natomiast uznać, że planowana inwestycja została wymieniona w cyt. wyżej rozporządzeniu jako inwestycja szkodliwa dla środowiska lub mogąca pogorszyć stan środowiska. Przeznaczenie obiektu na cele mieszkalno – użytkowe w żaden sposób nie będzie szkodliwie oddziaływać na środowisko. Jakiekolwiek zaś inne oddziaływanie na środowisko, czego nie można wykluczyć, zamknie się w granicach terenu inwestycyjnego. Tym samym zarzut skargi o uciążliwości i szkodliwości inwestycji dla środowiska należy uznać za nietrafny. Nie jest także zasadny zarzut, że istniał obowiązek złożenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej planowanego obiektu. Obowiązek sporządzenia takiej koncepcji zawarto w pkt 5.11 decyzji i przy wydawaniu pozwolenia na budowę była ona przedmiotem odrębnej oceny (inwestor uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę). Warunki dotyczące zasad kształtowania zabudowy zawarte w pkt. 5 decyzji i częściowo kwestionowane przez skarżących ustalają kryteria, którymi ma obowiązek kierować się organ wydający pozwolenie na budowę. Na etapie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest możliwa ocena czy planowany obiekt nie będzie mógł z przyczyn obiektywnych spełniać tych kryteriów. Jeżeli na etapie badania warunków technicznych okazałoby się, że usytuowanie obiektu z punktu widzenia spełnienia określonych w decyzji wymogów jest niemożliwe, organ byłby zobowiązany do odmowy wydania pozwolenia na budowę. To samo dotyczy podniesionych przez skarżących zarzutów odnośnie braku możliwości zachowania konkretnych wymogów technicznych, zawartych w powoływanym wyżej rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec powyższego należy uznać na trafne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż ochrona interesów osób trzecich oraz inne szczegółowe rozwiązanie nabierają znaczenia na etapie pozwolenia na budowę. Na tym etapie organy badają jedynie zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami szczególnymi. Takimi przepisami mogłyby być normy zawarte w powoływanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn. 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże na obecnym etapie postępowania administracyjnego, jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co łączy się z usytuowaniem budynku na działce w granicach zakreślonych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można w sposób jednoznaczny ustalić czy zostaną zachowane, czy też nie wymogi techniczne. Za trafny natomiast należy uznać zarzut skarg dotyczący naruszenia art. 107 § 3 kpa. W istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym dla uzasadnień decyzji administracyjnych w części ustosunkowania się do zarzutów obydwu odwołań. Przytoczenie obszernego fragmentu uzasadnienia wyroku NSA stanowiącego ogólny wywód prawny, podczas gdy w odwołaniach strony wskazały na konkretne uchybienia organu I instancji, stanowi w ocenie Sądu oczywistą obrazę art. 107 § 3 kpa . Naruszenie takie jednak nie miało wpływu na wynik sprawy albowiem w konsekwencji dokonano prawidłowej oceny decyzji organu I instancji. Naruszenie to także nie stanowiło takiej obrazy art. 6 i 7 kpa, która mogłaby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 cyt. na wstępie ustaw, skargę oddalił.