IV SA 1291/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie (WSA, As. WSA Ewa Machlejd, Grzegorz Czerwiński ( spr. ), Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 r. sprawy ze skargi K.J., T.J., T.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzję Głównego Inspektora nadzoru budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K.J., T.J., T.J. kwotę 10 zł ( dziesięć ) dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 roku. Nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art.51 ust.l pkt.2 i art.71 ust.3 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) i art.4 ust.l ustawy z dnia 24 listopada 1995 roku ..o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych - tekst jednolity Dz. U. Nr 36 poz. 224 z 1997 roku nakazał K. J. zamieszkałemu w C. przy ul. [...] wykonanie czynności w celu doprowadzenia Zakładu P. przy ul. [...] w C. do stanu zgodnego z prawem i rozpatrzenia możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie poprzez dostarczenie następujących dokumentów: a) projektu powykonawczego Zakładu P., a) opinii technicznej potwierdzającej możliwość użytkowania obiektu jako Zakładu P.. b) opinii na temat możliwości działania Zakładu od Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Straży Pożarnej. c) protokołów sprawności technicznej wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz przewodów wentylacyjnych i dymowych określając termin wykonania wyżej wymienionych czynności na 4 (cztery) miesiące od uprawomocnienia się decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 roku. Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania A.F. utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję Prezydenta Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] września 1999 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1999 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie, gdyż sprawy z zakresu art.51 ust.l ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i odwołanie od decyzji Prezydenta [...] winien rozpoznać Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 roku, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja ta wydana została z naruszeniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zgodnie z zapisami tego planu nie istnieje możliwość lokalizacji zakładu produkcyjnego na terenie o którym mowa w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, Nr [...]. W tej sytuacji postępowanie przed organem I instancji winno być umorzone zaś akta sprawy przekazane do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] maja 2000 roku. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność "decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 roku, Nr [...] oraz uchyloną nią do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, Nr [...]". W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że porównanie części dyspozytywnej decyzji z jej uzasadnieniem wskazuje, że obydwie te części nie korespondują ze sobą co stanowi rażące naruszenie art.107 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w istocie decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy, a nadużywając art.l38§2 kpa formalnie uchylił do ponownego rozpoznania decyzję organu I instancji. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył T.J. podnosząc zarzut, że o ile zgodzić należy się z uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 roku, gdyż zawiera ona liczne wady to nie można zgodzić się z uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, gdyż w oparciu o nią wykonał on wszelką niezbędną dokumentację. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył także A. F. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 roku. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2000 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wyrokiem z dnia 07 maja 2002 roku. sygn. akt IV SA 1689/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000 roku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2000 roku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego "stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 roku, Nr [...] oraz uchyloną nią do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, Nr [...]". W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem art.lO7§l kpa. Stosownie do tego przepisu decyzja winna zawierać min. podstawę prawną, rozstrzygnięcie uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę prawną wskazał art.l38§l pkt.2 kpa zaś rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji art. 138§2 kpa, a uzasadnienie dyspozycji art.l38§l pkt.2 kpa. Skoro rozstrzygnięcie wskazuje na przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a uzasadnienie nie jest zbieżne z jego treścią- wskazuje bowiem na uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania - to nie wiadomo jaką w istocie decyzję wydał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Nie wiadomo bowiem czy intencją organu było zakończenie sprawy poprzez merytoryczne orzeczenie co do istoty czy też przekazanie jej do ponownego rozpoznania. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli T.J. i T.J. podnosząc zarzut, że o ile zgodzić należy się z uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 roku. gdyż zawiera ona liczne wady to nie można zgodzić się z uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, gdyż w oparciu o nią wykonał on wszelką niezbędną dokumentację. Decyzją z dnia [...] marca 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2003 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 roku nie oznacza uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku. Będzie to miało natomiast ten skutek, że ponownie będzie musiało zostać rozpoznane odwołanie A. F. od tej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli K.J., T. J. i T.J. podnosząc zarzut, iż decyzja ta zawiera niewłaściwe uzasadnienie. Jest ono ogólnikowe i nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto podnieśli zarzut, że wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jego decyzja prowadzi także do unieważnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2000 roku. Nie zostało także zdaniem skarżących w sposób bezsporny wykazane istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art.l56§l kpa. Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się też do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zawiadomiono stron o wszczęciu postępowania nieważnościowego co było jedną z przyczyn uchylenia poprzedniej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Strony nie miały więc możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły z naruszeniem art.107 kpa. Osnowa wydanych decyzji jest niejasna i nieprecyzyjna. Nie wiadomo czy intencją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 roku, Nr [...] czy też zamierzał wyeliminować z tego obrotu także decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, Nr [...]. Z treści osnowy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 roku wynika, że stwierdza on nieważność ..decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 roku. Nr [...] oraz uchyloną nią do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku. Nr [...]" . Jest to sformułowanie częściowo niegramatyczne, gdyż zamiast słów "uchyloną nią do ponownego rozpoznania decyzję" powinno być "uchylonej nią do ponownego rozpoznania decyzji". Jednak mimo tego mankamentu rozstrzygnięcie to wskazuje zdaniem Sądu na to. iż zamiarem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było stwierdzenie nieważności obydwu decyzji. Świadczy o tym użycie w osnowie decyzji słowa ..oraz". Tymczasem w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia [...] marca 2003 roku zapadłej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, że skutkiem jego decyzji będzie jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 roku co skutkować będzie ponownym rozpoznaniem odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku. W wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 roku, Nr IV SA 1886/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ..rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji". Z kolei w wyroku z dnia 20 listopada 2001 roku. Nr II SA/Lu 629/00 (OSP 2002/10/136) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem art. 107 § 1 k.p.a.. w którym elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest "wyjaśnienie podstawy prawnej". Przytoczyć należy także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999 roku, sygn. akt III SA 5191 98 (niepublikowane), gdzie Sąd stwierdził. że ..decyzja administracyjna składa się z kilku elementów7 wymienionych w art. 107 §1 kpa. Dla jej poprawności niezbędnym jest. aby pomiędzy takimi elementami, jak: podstawa prawna, rozstrzygnięcie czyli osnowa oraz uzasadnienie prawne i faktyczne, istniała wewnętrzna spójność. Tylko wtedy można o takiej decyzji powiedzieć, iż zgodnie z art. 104 K.p.a. decyzja jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę". Za słuszny uznać należy pogląd Głównego Inspektora Budowlanego, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 roku. Nr [...] z powodu rażącego naruszenia art.107 kpa. Osnowa tej decyzji jest bowiem sprzeczna z jej uzasadnieniem i zawarte w jej uzasadnieniu wytyczne dla organu I instancji są wzajemnie sprzeczne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien prawidłowo sformułować osnowę wydawanej przez siebie decyzji. Jeżeli intencją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 roku, Nr [...] to winien wyraźnie określić. iż dotyczy to tylko tej decyzji. Z powyższych względów na podstawie art. 145§ 1 pkt.l c i art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 9 §1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.l271ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.