IV SA 1297/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr), Sędziowie sędzia NSA Halina Kuśmirek,, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2004 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1997 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1997 r. znak: [...], III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...] udzielono A.B. pozwolenia na wykonanie robót rozbiórkowych części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w C. przy ul. [...] polegających na rozbiórce wschodniej ściany budynku wraz z ławą fundamentową oraz stropem nad bramą przejazdową na teren posesji. Decyzja zawierała też opis sposobu wykonania prac rozbiórkowych, nakładała obowiązek ustanowienia kierownika budowy i inspektora nadzoru oraz informowania Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] o przystępowaniu do kolejnych etapów prac. Decyzja zapadła w trybie art. 28 ust. 1 i 31 ust. 1 pkt 1 oraz art. 87 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wyżej opisaną decyzję utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1995 r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] marca 1997 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...]. Uznał, że decyzja "została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa", w podstawie prawnej przywołano też art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu organ podniósł, że o rozbiórce przesądził wyrok Sadu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1994 roku w sprawie [...] nakazujący przywrócenie stanu poprzedniego ściany zachodniej i odsadzek ławy fundamentowej od strony zachodniej budynku mieszkalnego M. K., położonego na nieruchomości przy ul. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 1997 roku znak [...] odmówił uchylenia własnej decyzji (wyżej opisanej). Następnie zapadły dwie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego: z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] – odmawiająca stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 1997 r. i z dnia [...] czerwca 2001 r. znak [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2001 r. Ta ostatnia decyzja była przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem tego Sądu, z dnia 14 marca 2002 r. w sprawie IV SA 2524/01 uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2001 r. (wyżej opisane). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ powinien dokonać oceny badanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji w aspekcie przesłanek z art. 156 kpa. Ponadto zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił zasadności przywołania art. 156 § 1 pkt 3 kpa w decyzji z dnia [...] maja 2001 r. Z akt sprawy zaś nie wynika aby w toku postępowania administracyjnego wydane zostały dwie sprzeczne w stosunku do siebie decyzje. Rozpoznając sprawę po wyroku Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1997 r. znak [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji, jak napisano "z dnia [...] marca 1997 r. znak [...]", w części dotyczącej ściany i ławy fundamentowej w pozostałej części stwierdził nieważność wymienionych decyzji. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. wyżej opisaną i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1997 r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 1997 r. w części dotyczącej ściany i ławy fundamentowej, a w pozostałej części stwierdził nieważność wymienionych decyzji. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. wyżej opisana została zaskarżona w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. błędnie przywołał w sentencji i uzasadnieniu decyzję z dnia [...] marca 1997 r. dotyczącą innego przedmiotu. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa – rażącego naruszenia prawa. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r. znak [...] utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1995 r. o pozwoleniu na wykonanie robót rozbiórkowych dotyczących części budynku przy ul. [...] polegających na rozbiórce wschodniej ściany budynku wraz z ławą fundamentową oraz stropu nad bramą przejazdową na teren posesji. Jednakże obowiązek wykonania robót rozbiórkowych w odniesieniu do ściany oraz ławy fundamentowej w/w budynku wynikał z prawomocnego w dniu wydania decyzji wyroku Sadu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., któremu nadano klauzulę wykonalności w dniu [...] stycznia 1995 r. Zdaniem organu, wyrok Sądu powszechnego (znany zresztą Wojewodzie, co wynika z uzasadnienia jego decyzji) ukształtował stosunki prawne bez potrzeby ich ponownej administracyjnej regulacji. Zatem bezprzedmiotowe było wydawanie pozwolenia na wykonanie robót rozbiórkowych w sytuacji, gdy roboty objęte tym pozwoleniem zostały ujęte w wyroku sądu jako obowiązek. Zdaniem organu, sam wyrok był wystarczającą podstawą do realizacji robót w nim wskazanych. Zgodnie z art. 365 § 3 kpa orzeczenia prawomocne wiążą strony i Sąd, który je wydał oraz inne sądy i organy państwowe. Wobec tego wydanie pozwolenia na wykonanie robót rozbiórkowych rażącą naruszyło art. 105 kpa, nakazujący umorzenie postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasadne było zatem stwierdzenie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1997 r. nieważności decyzji Wojewody, a także odmowa uchylenia tej decyzji zawarta w decyzji z dnia [...] maja 1997 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z kolei, oceniając tę ostatnią decyzję, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2003 r. S. K. dochodził uchylenia zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do ściany i ławy fundamentowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest uprawniony do występowania w charakterze strony jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w C., która graniczy bezpośrednio z nieruchomością nr [...] przy w/w ulicy, gdzie w 1996 r. dokonano przedmiotowej rozbiórki. Zdaniem skarżącego, w wyniku bezpodstawnych działań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została usunięta z obrotu prawnego "najprawidłowsza" decyzja ostateczna Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r. znak [...]. Wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zaistniała przesłanka do wydania decyzji i umorzeniu postępowania w trybie art. 105 kpa, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Przeciwnie to postępowanie było konieczne ze względu na specyfikę rozbiórki obiektu przy granicy. Skarżący podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuszcza sytuację, że jednym postępowaniem możliwe było jednoczesne wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie i decyzji merytorycznej (co do bramy przejazdowej) rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Tymczasem kodeks postępowania administracyjnego nie zna pojęcia umorzenia postępowania "w części". Skarżący podniósł, że powołany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 365 § 1 kpa w żadnym razie nie oznacza (wbrew temu co twierdzi organ) zastępowalności regulacji administracyjnoprawnej regulacją cywilnoprawną tam gdzie istnieją przesłanki materialnoprawne (tu: ustawa prawo budowlane) do uzyskania merytorycznej decyzji, skoro inwestor spełnił przesłanki do wydania pozwolenia na rozbiórkę, to nie było możliwe, jak sugeruje organ, umorzenie postępowania a jedynie wydanie pozwolenia na rozbiórkę wymaganego przepisami prawa budowlanego. Wykonanie rozbiórki "bezpośrednio" na podstawie wyroku sądu powszechnego prowadziłoby do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, a w takim właśnie zakresie możliwa jest jej sądowa kontrola (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153, poz. 1269). W toku postępowania nieważnościowego rzeczą organu było przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji z jednego tylko punktu widzenia tj. czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Ten zakres działania organu podkreślał w swoim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku. W niniejszej sprawie kluczowym dla oceny zaskarżonej decyzji jest zajęcie stanowiska w przedmiocie, czy decyzji Wojewody [...] (wyżej opisanej) można postawić zarzut nieważności. Sąd nie podziela poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż wydanie pozwolenia na wykonanie robót rozbiórkowych w tej konkretnej sprawie, rażąco naruszało art. 105 kpa – nakazujący umorzyć postępowanie w przypadku jego bezprzedmiotowości. Zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, ze decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przepis art. 105 kpa ma zastosowanie tylko wtedy, gdy organ stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania. Jak wskazuje utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli jednak istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji państwowej, na wniosek stron bądź z urzędu, postępowanie administracyjne winno się toczyć. Jeżeli w realiach sprawy organ uzna, że brak ustawowej przesłanki do uwzględnienia żądania , to nie oznacza to bezprzedmiotowości, a jedynie bezzasadność żądania strony. Żądanie bezzasadne zaś podlega ocenie merytorycznej i wiąże się z merytorycznym rozstrzygnięciem decyzją. Zdaniem Sadu, w kontekście powyższych uwag nie można skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszeni prawa – art. 105 kpa w/w decyzji Wojewody [...]. Ten bowiem nie miał podstaw do umorzenia postępowania, nie było ono bezprzedmiotowe, a zatem organ miał podstawy do orzeczenia merytorycznego. Inwestor miał potrzebę przeprowadzenia rozbiórki obiektu, miał obowiązek uzyskania w tym przedmiocie pozwolenia, zważywszy na usytuowanie obiektu w ostrej granicy (art. 28 i 31 Prawa budowlanego z 1994 r.). Rzeczą organu było merytoryczne rozpoznanie jego wniosku w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. Wynikająca z art. 365 § 1 kpa moc prawomocnego wyroku Sądu powszechnego, który w postępowaniu procesowym przywrócił utracone posiadanie przez nakazanie usunięcia określonej budowli, nie czyni nieważną decyzji administracyjnej, wydanej w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, ani bezprzedmiotowym postępowania prowadzonego przed jej wydaniem. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w trybie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uznając, że na wynik sprawy miało wpływ naruszenie przepisów prawa materialnego art. 28 i 31 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 kpa. Sąd stwierdził także nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1`997 r. i z dnia [...] marca 1997 r. (wyżej opisanych) w trybie art. 145 § 1 i § 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zdaniem Sądu, zapadły one z rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszeniem prawa – art. 28 i 31 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 107 kpa, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] nie wskazał innej decyzji przy powołaniu art. 156 § 1 pkt 3 ani mimo powołania art. 156 § 1 pkt 2 kpa żadnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, co do którego miałoby dojść do rażącego naruszenia. W pkt III wyroku Sąd orzekł w trybie art. 152 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.