IV SA 1376/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Halina Kuśmirek (spr.), As. WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi E. G., H. P., R. P. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...].12.1997 r. oraz postanowienia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].12.1997 r. III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r., na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakazał H.P., R.P., E.G. i J.S. dokonanie rozbiórki ogrodzenia (w całości) działki nr ew. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w N. gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny powołał się na decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. Wójta gminy [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy zobowiązano inwestorów do wykonania czynności mających na celu doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Decyzja została doręczona inwestorom w dniu [...] maja 2002 r. – nie została zaskarżona w ustawowym terminie. Licząc od daty uprawomocnienia tj. od [...].06.2002 r. zobowiązanym "dano 82 dni na wykonanie czynności umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Do tego terminu – 20 sierpnia 2002 r. inwestorzy nie wywiązali się z nałożonego obowiązku". Odwołania od tej decyzji wnieśli J. S., E. G. i H. P. podnosząc, iż Wójt Gminy [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.1997 r. wstrzymał roboty związane z modernizacją, a nie budowę ogrodzenia. Postanowienie to straciło ważność i Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].11.1997 r. umorzył postępowanie zażaleniowe. Tym samym zakończyło się postępowanie w sprawie ogrodzenia. Niezrozumiałe jest wszczęcie tego samego postępowania po pięciu latach. Ulica [...] stanowi własność odwołujących i obecne postępowanie to celowe działanie aby poszerzyć dalej ulicę ich kosztem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał prawidłowość decyzji wydanej przez organ I instancji. Powołał się na oświadczenie inwestorów zawarte w protokole oględzin, iż roboty budowlane dotyczyły remontu ogrodzenia. We wcześniejszym piśmie z dnia 24.07.1997 r. inwestorzy stwierdzili, iż "w miejsce zdewastowanego przez sąsiadów ogrodzenia, stawiamy nowe". Do ogrodzenia jako urządzenia technicznego (art. 3 Prawa budowlanego) powinien mieć zastosowanie art. 51 ustawy. Skoro obowiązek nałożony uprzednio nie został wykonany prawidłowo orzeczony został nakaz rozbiórki. Skargi na tę decyzję wnieśli E.G., H.P., R.P. i J.S. W skargach powtórzone zostały zarzuty, które uprzednio zawarte zostały w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżących postępowanie organów administracyjnych spowodowane jest ich odmową wyrażenia zgody na poszerzenie ulicy [...] kosztem ich nieruchomości. Cała ulica stanowi własność prywatną skarżących i z uwagi na usytuowanie starego zabytkowego domu w bliskiej odległości od ulicy, skarżący nie maja możliwości i nie chcą oddać dalszej części swojego gruntu. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) , Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze i wydać stosowne rozstrzygnięcie, jeśli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości konkretnych aktów. Może również przewidziane ustawą środki zastosować we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy). Na wstępie podnieść należy, że postępowanie tak przed Wójtem Gminy \, jak i organami nadzoru budowlanego w sprawie ogrodzenia działki nr ew. [...] stronie ul. [...] i ul. [...] w N., zawiera wiele nieprawidłowości. Wszczęcie postępowań administracyjnych przez powyższe organy nastąpiło z uwagi na brak wymaganego pozwolenia na budowę ogrodzenia. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 24.12.1997 r. – w art. 29 pkt 7 ustawy określała, iż pozwolenie na budowę nie wymaga budowa ogrodzenia z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Art. 29 zmieniony został ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. nr 111, poz. 726) i ogrodzenia zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 pkt 7). Natomiast budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m i wykonanie robót polegających na instalowaniu – wymagała zgłoszenia budowy (art. 30). Aby więc uznać prace przy ogrodzeniu wykonywane przez skarżących za samowolę budowlaną należało przede wszystkim zbadać, czy była to budowa ogrodzenia, czy też jego remont jak twierdzili skarżący. Żadnych ustaleń w tym zakresie organy nie poczyniły. Ponadto obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczył w tamtym okresie jedynie ogrodzeń budowanych przy drogach, ulicach, miejscach publicznych. Obie więc ulice [...] i [...] winny spełniać wymogi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.). Z korespondencji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż co najmniej w stosunku do ulicy [...] nie jest prawdopodobnie spełniony wymóg drogi publicznej. Jak twierdzą skarżący ulica [...] stanowi ich prywatną własność. Załączone w toku rozprawy postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].03.2003 r. oraz wcześniejsze pisma tego organu wskazują, że stan prawny dotyczący ulicy Rzemieślniczej nie jest uregulowany i Wójt Gminy [...] nie potrafi udzielić stosownych informacji dotyczących tej ulicy. Status ulicy [...] organy administracyjne w niniejszej sprawie również nie ustaliły. W tym stanie rzeczy co najmniej przedwczesne były działania organów administracyjnych mające na celu zwalczanie niewyjaśnionej samowoli budowlanej. Należy przyznać rację skarżącym, iż w stosunku do nich postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 50 w/w Prawa budowlanego – postanowienie Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].07.1997 r. zostało zakończone postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].11.1997 r. umarzającym postępowanie zażaleniowe. Wobec braku jakichkolwiek nowych ustaleń dotyczących ogrodzenia działki skarżących nie było podstaw do wydania ponownego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego ogrodzenia – postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.1997 r. Wójta Gminy [...] oraz decyzją tego samego organu nr [...] z dnia [...].12.1997 r. nakazującej przedłożenie dokumentacji geodezyjnej oraz inwentaryzacji geodezyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ani postanowienie z dnia [...].12.1997 r., ani też decyzja z dnia [...].12.1997 r. nie zostały doręczone skarżącym przez Wójta Gminy [...]. Tym samym żadne z podanych orzeczeń nie uległo wykonaniu. Działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przesłał kopie tych orzeczeń skarżącym (po pięciu latach od ich wydania), informując w piśmie przewodnim o możliwościach wniesienia od nich środków odwoławczych do innego organu aniżeli podano w orzeczeniach, jest pozbawione podstawy prawnej. Nie może bowiem organ nadzoru budowlanego (nawet kompetencyjnie właściwy) dokonać skutecznego doręczenia stronom postanowienia - decyzji wydanej przez inny organ (Wójta Gminy) i w dodatku dokonać tego po upływie 5 lat od wydania aktu. Ponadto pouczenie o trybach zaskarżenia stanowi integralną część orzeczenia i jego zmiana może nastąpić jedynie w odpowiednim, określonym w przepisie trybie, nie zaś w formie informacji zawartej w piśmie przewodnim przesyłającym kopie decyzji. Decyzje o rozbiórce ogrodzenia zaskarżone w niniejszej sprawie stanowią kontynuację wadliwego postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odnośnie postanowienia i decyzji wydanych przez Wójta Gminy [...]. Mimo zmiany przepisów Prawa budowlanego, upływu 5 lat, organ administracyjny w sposób formalny przyjął, iż niewykonanie przez skarżących obowiązków określonych w decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].12.1997 r. stanowi wystarczającą przesłankę do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przy czym nieaktualne terminy z decyzji [...] organ nadzoru budowlanego przeliczył sobie na aktualne daty. Organ ten nie poczynił żadnych ustaleń ani co do charakteru prac budowlanych przy ogrodzeniu (budowa czy remont), ani też co do statusu ulic, przy których to ogrodzenie powstało. Sygnalizowany na wstępie uzasadnienia, brak podstaw do wydania postanowienia nr [...] z dnia [...].12.1997 r. i decyzji nr [...] z dnia [...].12.1997 r. przez Wójta Gminy [...] oraz nie doręczenie przez ten organ decyzji stronom postępowania, musiało skutkować stwierdzeniem nieważności obu tych orzeczeń na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaskarżone zaś decyzje, które nie rozważyły wadliwości powyższych orzeczeń i na ich podstawie wydały nakaz rozbiórki ogrodzenia, bez przeprowadzenia we własnym zakresie jakichkolwiek ustaleń faktycznych, Sąd zarzucił naruszenie art.7 i 77 kap, mające wpływ na treść decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt1 a i c oraz art. 145 § 2 w związku z art. 135 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.