IV SA 1385/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) asesor WSA Jakub Linkowski Protokolant Ewa Oleksiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia, że nieruchomość nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2003 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania K. L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., stwierdzającą, że majątki ziemskie "A." o powierzchni ogólnej 83,998 ha i "Z." o powierzchni ogólnej 403,35 ha należące do J. G., podlegały działaniu przepisu art. 2 ust. ł lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające warunki określone w powołanym przepisie przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to jest 13 września 1944 r. Stosownie do art. 6 dekretu Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi wymienionymi w art. 2 dekretu wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że art. 6 dekretu mowa jest o zabudowaniach ogólnie, a więc także o zabudowaniach mieszkalnych do których zalicza się również dwory i pałace. Żaden przepis nie wskazuje, aby zespoły dworsko - parkowe i pałacowo - parkowe podlegały wyłączeniu spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jeżeli wchodziły w skład majątku ziemskie o obszarze określonym w powołanym przepisie. Dekret nie tylko nie przewidywał wydania decyzji administracyjnych o przejęciu nieruchomości ziemskich, ale nie zawierał też regulacji przesądzających o trybie rozstrzygania sporów dotyczących nacjonalizacji tych dóbr. W wąskim zakresie jedynie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, został określony tryb rozstrzygania sporów obejmujących nieruchomości o jakich mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stosownie do §5 i §6 rozporządzenia, spory dotyczące nieruchomości stanowiące użytki rolne poddane zostały postępowaniu administracyjnemu. Tryb określony w §5 rozporządzenia odnosił się tylko do nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a więc do użytków rolnych. W powołaniu na wymienione przepisy strona mogła i może nadal ubiegać się w postępowaniu administracyjnym o uznanie, że określona nieruchomość ziemska z uwagi na areał gruntów nie przekraczający wielkości określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest wyłączona spod działania dekretu. K. L. kwestionuje jedynie zasadność przejęcia na cele reformy rolnej zespołu dworsko - parkowego, który jej zdaniem nie mógł służyć celom reformy rolnej. Analiza przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. wskazuje, że zasadniczym celem reformy rolnej było stworzenie nowych i powiększenie istniejących gospodarstw rolnych. Jednakże stosownie do art. 1 ust. 2 lit. d i e, celem reformy rolnej było także zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół, pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji. Ponadto, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przejęciu podlegały nie tylko nieruchomości o charakterze rolniczym, na co wskazuje art. 15 dekretu, zgodnie z którym część przejętych gruntów mogła być wyłączona z podziału na gospodarstwa rolne, między innymi w celu rozbudowy miast i realizacji innych ważnych zadań użyteczności publicznej. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej dotyczącego podziału majątku ziemskiego "A." przed dniem 1 września 1939 r. Zadaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu na powyższą okoliczność, a załączone przez skarżącą oświadczenia świadków nie są wiarygodne i na ich podstawie nie można ustalić daty ewentualnego podziału tego majątku. Organ odwoławczy wskazał, że świadkowie podają, że miało to miejsce latem 1939 r., zaś z wniosku wynika, że podział taki mógł mieć miejsce po wybuchu wojny. Ponadto powołał się na zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1963 r., z którego wynika, że K. G. (obecnie L.), w latach 1942 - 1945 prowadziła samodzielnie gospodarstwo rolne o powierzchni około 60 ha w kolonii A. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż zespół dworsko - parkowy, którego zwrotu domaga się skarżąca stanowił część składową majątku ziemskiego o łącznym obszarze około 500 ha, który był własnością J. G. i z uwagi na to podlegał przejęciu na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. L., domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, że zespół dworsko - parkowy z istoty swej nie nadawał się na realizację żadnego z celów reformy rolnej. W związku z tym, zdaniem skarżącej, przejęcie tego zespołu pozbawione było podstaw prawnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77§1 i art. 107§3 k.p.a. Organy orzekające w sprawie nie poczyniły bowiem ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Argumenty zawarte w motywach decyzji obu instancji wskazują, iż oceniały one, czy działaniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podlegały wszystkie dobra ziemskie należące do J. G., traktując wszystkie działki wchodzące w skład tego majątku jako nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące funkcjonalną i gospodarczą całość bez wyjaśnienia faktycznego charakteru tych działek. Ponieważ łączna powierzchnia gruntów, wchodzących w skład majątków A. i Z. przekraczała wielkości określone w art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to w ocenie organów orzekających w sprawie, majątek ten w całości i bez wyłączeń przeszedł z mocy prawa na własność Państwa. Ocena taka nie jest uzasadniona, ponieważ dekret nie dawał podstaw do konfiskowania całego nieruchomego majątku właścicieli ziemskich, lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie. Tylko takie nieruchomości przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego odszkodowania, w całości na własność Skarbu Państwa na cele określone w art. 1 dekretu Istota problemu sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy przejęty majątek w całości miał charakter nieruchomości ziemskiej, czego organy w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem K. L. nie uczyniły. Podnieść należy , że stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.. Według art. 2 ust. 1 - zdanie ostatnie - dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nieruchomości przeznaczone na cele reformy rolnej z mocy prawa stały się własnością Państwa. Jednakże właściciele tych nieruchomości mogli ubiegać się, w trybie określonym w §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), ustalenia czy dana nieruchomość podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e. Zgodnie z §6 powołanego rozporządzenia strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Przytoczone unormowanie wskazuje, że w każdym postępowaniu prowadzonym w trybie §5 rozporządzenia istniała konieczność zgromadzenia dowodów na okoliczność ustalenia dokładnego obszaru nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. W rozpoznawanej sprawie, jak to zostało już wyżej wskazane, dowodów takich nie przeprowadzono. Tak więc prowadzone ponownie postępowanie administracyjne powinno przede wszystkim zmierzać do wyjaśnienia czy przejęty majątek, w części określonej we wniosku, miał charakter nieruchomości ziemskiej. Należy także zwrócić uwagę na to, że w aktach sprawy brak jest protokołu przejęcia majątku Z., co znacznie utrudnia ustalenie przedmiotu przejęcia. Organy powinny zatem dążyć do odszukania tego dokumentu, który ma istotne znaczenie dla wyjaśnienia charakteru części majątku objętego wnioskiem skarżącego. Dekret z dnia 6 września 1944 r. nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Warto w związku z tym przypomnieć stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990/1/26), iż przy definiowaniu pojęcia "nieruchomości ziemskiej", użytego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy przyjąć, że prawodawca używając określenia "ziemskie", miał na względzie te nieruchomości, które mają charakter rolniczy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane przez inne podmioty do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Wprawdzie powołana uchwała Trybunału Konstytucyjnego odnosiła się do nieruchomości, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej, jednak przyjęta w niej wykładnia określenia "nieruchomość ziemska" jest pomocna także w innych sprawach, gdzie istota problemu sprowadza się do określenia charakteru nieruchomości przejętej na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanej uchwale. Wprawdzie z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. utraciły moc powszechnie obowiązującą uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw, to nie sposób odmówić im waloru wykładni według reguł przyjętych w teorii prawa, polegających na ustaleniu rzeczywistego sensu normatywnego przepisów prawnych. Zdaniem Sądu odwołanie się do wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. jest tym bardziej uzasadnione, że , że już po dniu wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r., poglądy wyrażone w tej uchwale zyskały powszechną aprobatę w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zawarte w uchwale z dnia 19 września 1990 r. stwierdzenie, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Uzasadnia ono przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie §5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tej części nieruchomości, która nie była powiązana funkcjonalnie z tą częścią majątku, który był wykorzystywany do prowadzenia działalności rolniczej, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Wskazana ocena powinna być wynikiem wnikliwej analizy przeznaczenia konkretnych działek i uwzględniać ich faktyczne wykorzystanie. Tymczasem decyzje organów obu instancji zawierają jedynie ogólnikowe stwierdzenia, iż zespół dworsko - parkowy stanowił część przejętego majątku ziemskiego, gdyż nie był z niego wyodrębniony. Skarżący wskazała, że jej żądanie dotyczy części majątku o łącznej powierzchni 12 ha, które ze względu na charakter zabudowy, przeznaczenie i sposób użytkowania nie miały związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i dlatego nie mogły być uznane za nieruchomości ziemskie, podlegające przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organy orzekające w sprawie nie dokonały ustaleń i ocen dotyczących tak sprecyzowanego przedmiotu sprawy. Stwierdzenie, że wskazana przez skarżącą część majątku Z. – A. była nieruchomością ziemską nie zostało poparte żadnymi konkretnymi argumentami, odnoszącymi się do stanu faktycznego sprawy. W szczególności w motywach decyzji organów obu instancji nie wykazano, że pomiędzy zespołem dworsko - parkowym a pozostałą częścią majątku istniał związek funkcjonalny i gospodarczy. Inaczej rzecz ujmując organy orzekające w sprawie dokonując oceny charakteru nieruchomości , której dotyczyło żądanie skarżącej nie rozważyły, w kontekście przeznaczenia i faktycznego sposobu jej wykorzystywania, czy nieruchomość ta w sensie prawnym wchodziła w skład kompleksu ziemskiego przejmowanego na cele reformy rolnej. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest także wyjaśnienie, czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cele określone w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazane naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a. - mogły mieć, w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Ponadto na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.