IV SA 1389/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie ( WSA, As. WSA Wojciech Mazur, Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 10,00 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7/IV S.A. 1389/03 Uzasadnienie [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2002r.nr [...] działając na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 i art.51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy zabudowy tarasu i adaptacji na pomieszczenia mieszkalne na terenie działki nr ew.] przy ul. [...] [...] w K. nałożył na M. M. obowiązek dostarczenia w terminie [...] miesięcy ekspertyzy budowlanej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego położonego na w/w nieruchomości w oparciu o: - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki przedmiotowej działki nr [...] ; - inwentaryzację geodezyjną powykonanwczą z naniesionymi prawnymi granicami działek i numerami działek ewidencyjnych; - inwentaryzację budowlaną powykonawczą z wykonanych robót. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż M. M. rozpoczął rozbudowę budynku mieszkalnego w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1995r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] w dniu 18.10.1995r. i inwestor wstrzymał roboty budowlane, co odnotowano w dzienniku budowy przedmiotowego obiektu. Postanowieniem z dnia [...].01.1997r. Burmistrz Miasta i Gminy K. ustalił dopuszczalność wykonania przebudowy istniejącego zadaszenia tarasu polegajacego na zabudowie przestrzeniu pomiędzy balustradą a konstrukcja zadaszenia i balkonu wg projekty architektoniczno-budowlanego w granicy działki nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...].06.1997r i w ocenie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonywanie robót w oparciu o w/w postanowienie sankcjonowało rozbudowę budynku mieszkalnego. W wyniku wniesionej skargi przez B. J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany w dniu 13.03.1998r. wyrok uchylający postanowienie Wojewody [...] oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...].01.1997r. W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego uznał, iż zachodzi możliwość podjęcia działań w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego. Przeprowadzone roboty budowlane w okresach legalności decyzji Kierownika Urzędu rejonowego oraz postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz brak decyzji w obiegu prawnym która mogłaby wskazywać że zakres wykonanych robót budowlanych jest zgodny z prawem stanowią podstwę do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania w/w ekspertyzy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. J. zarzucając, że wykonane roboty budowlane należy potraktować jako samowolę budowlaną w rozumieniu art.48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. J. na podstawie art. 138 par.1 pkt.2 kpa, decyzją z dnia [...] marca 2003r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż inwestor eozpoczął 4oboty budowlane w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...].06.1995r. która wobec faktu złożenia od niej odwołania do Wojewody [...] nie była decyzją ostateczną. W myśl art.28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w momencie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę a zatem w sprawie zachodzi przypadek samowoli budowlanej do której zastosowanie winien mieć art.48 Prawa budowlanego a nie jak orzekł organ I instancji tryb wskazany w art.50 i 51 tej ustawy. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego powiatowy organ nadzoru budowlanego oparł swoje rozstrzygniecie na niewłaściwej podstawie prawnej. Nadto postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...].01.1997r. nie mogło stanowić podstawy do prowadzenia przez inwestora robót budowlanych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. M. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie przepisów art.48,50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj.art.77 kpa. W uzasadnieniu skargi podał, iż 21 czerwca 1995r. uzyskał pozwolenie na obudowę tarasu i adaptację tego tarasu na cele mieszkaniowe. W dniu 9 października 1995r., czyli po 4 miesiącach od dnia otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczął prace budowlane, a uprzednio zawiadomił organy budowlane o zamiarze podjęcia budowy w dniu 12 września 1995r, choć faktycznie rozpoczął ją właśnie 9.10.95r. Dowodem tego jest wniosek o wydanie dziennika budowy i zawiadomienie organu o rozpoczęciu budowy. O tym, że jego sąsiadka B. J. wniosła odwołanie nie był poinformowany, aż do czasu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę [...]. Skarżący podniósł, iż jak wynika z akt sprawy informacja o wniesieniu odwołania została wysłana do niego pod błędny adres. Wyjaśnił, iż po uchyleniu decyzji o pozwolenie na budowę czynił starania zmierzające do zgodnego z prawem zakończenia budowy w efekcie czego wydane zostało postanowienie z dnia [...].06.1997r. o dopuszczalności wykonywania przedmiotowych prac. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest błędna. Bowiem jego działań nie można zakwalifikować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art.48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy pominął w/w okoliczności, a przede wszystkim fakt, iż roboty budowlane rozpoczął po prawie 4 miesiącach nie otrzymując w tym czasie zawiadomienia o wniesionym odwołaniu, choć organ architektoniczno-budowlany od dnia 21 sierpnia 1995r. był w posiadaniu akt sprawy i jeśli znajdowało się w nich odwołanie to winien mu je doręczyć., stąd jego niewiedzę o barku przymiotu ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę przypisać należy zaniedbaniu przez organ administracji. Wydanie dziennika budowy utwierdziło go w przekonaniu iż postępuje prawidłowo. Powołując w skardze szereg orzeczeń NSA skarżący podkreślił, iż prowadził budowę w dobrej wierze , w stanie usprawiedliwionej niewiedzy, co do braku ostatecznego charakteru decyzji o pozwoleniu na budowę wywołanego nieprawidłowym działaniem Urzędu Miasta i Gminy K., tym samym decyzja organu I instancji była prawidłowa a jej uchylenie przez organ odwoławczy jest sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. B. J. wniosła o oddalenie skargi podkreślając, iż orzecznictwo dotyczące interpretacji art.48 prawa budowlanego jest rygorystyczne i w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na budowę jest nieostateczna formalna legalizacja wykonanych prac budowlanych nie jest możliwa./ pismo procesowe k.23-25 akt /. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.7 i 77 kpa. Jak wynika z akt sprawy M. M. uzyskał w dniu [...] czerwca 1995r.decyzję o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego polegającą na uzupełnieniu niezabudowanych przestrzeni ścianami zewnętrznymi i wykonaniu stropu. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, iż pozwolenie dotyczy zabudowy tarasu w poziomie parteru, usytuowanego w granicy nieruchomości. Na skutek wniesionego przez B. J. odwołania przedmiotowa decyzja została uchylona przez Wojewodę [...] w dniu [...].10.1995r.a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. W tych okolicznościach rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych w dniu 14 października 1995r., co wynika z zapisu w dzienniku budowy, niewątpliwie nastąpiło na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona przez organ odwoławczy. Taki stan rzeczy był podstawą uchylenia w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i wskazanie w zaskarżonej decyzji , iż w sprawie zachodzi przypadek samowoli budowlanej o jakiej mowa w art.48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzić należy, iż decyzja organu odwoławczego została wydana bez dokonania pełnej oceny materiału dowodowego sprawy, co narusza oprócz wskazanych wyżej przepisów proceduralnych, także art.80 kpa zgodnie, z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 22 sierpnia 1995r. M. M. podając datę i numer decyzji zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego o wydanie dziennika budowy motywując to tym, iż przez okres dwóch miesięcy od uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z dnia 21 czerwca 1995r.nie otrzymał żadnej informacji o wniesieniu odwołania, natomiast 7 września 1995r. skarżący pisemnie poinformował Urząd Gminy i Miasta K., iż w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, a także otrzymanym w dniu 28 sierpnia 1995r. dziennikiem budowy zamierza rozpocząć roboty budowlane w dniu 12.09.1995r. Do pisma tego dołączył oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy przez wskazaną osobę. Faktycznie roboty te inwestor rozpoczął 14.10.1995r. co wynika z wpisu w dzienniku budowy a także pisma B.J. z dnia 27.10.1995r. w którym domaga się od inwestora rozebrania nadbudowanych fragmentów muru. Mimo zawiadomienia organu administracji przez inwestora o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 12 września 1995r.i wniesionego przez B.J. odwołania od decyzji z dnia 12.06.1995r, organ nie tylko nie zawiadomił inwestorowi o wniesionym odwołaniu, do czego jest zobowiązany zgodnie z treścią art. 131kpa, ale także nie zareagował na jego pismo informujące o rozpoczęciu robót, mając wiedzę, iż decyzja o pozwoleniu na rozbudowę nie jest ostateczna. Po uchyleniu tej decyzji przez organ II instancji, decyzją z dnia 20.10.995r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wstrzymał roboty budowlane i jak wynika z dziennika budowy inwestor zastosował się do tego nakazu. W dniu 21 sierpnia 1995r Burmistrz Miasta i Gminy K. przesłał odwołanie B. J. do organu II instancji, z tym iż odpis tego pisma został wysłany inwestorowi na błędny adres. Wszystkie wskazane wyżej okoliczności wskazują na zaniedbania organów administracyjnych spoczywających na nich obowiązków np. niepowiadomienia inwestora o złożonym przez stronę odwołaniu oraz przyjęcia bez zastrzeżeń zawiadomienia o przystąpieniu do robót budowlanych. Oceny czy w tej sytuacji należy stosować art.48 prawa budowlanego powinien jednak dokonać organ odwoławczy biorąc pod uwagę nie tylko wskazane wyżej przez Sąd okoliczności, które organ całkowicie pominął wydając zaskarżona decyzję, ale także pozostały obszerny materiał dowodowy, z którego wynika, iż B. J. prowadziła liczną korespondencję zarówno z organami administracji jak i inwestorem nie godząc się na prowadzenie przez niego robót budowlanych. Pozwoli to także na ustalenie, czy w całokształcie sprawy można inwestorowi przypisać dobrą wiarę w rozpoczęciu budowy na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i uznać, że jego działanie rzeczywiście nie stanowi samowoli budowlanej. Podkreślić przy tym należy, iż inwestor rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zawsze działa na własne ryzyko. Przypomnieć trzeba, iż nie jest rzeczą sądu administracyjnego dokonywanie ustaleń stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Obowiązek ten spoczywa na organie administracji publicznej, który musi ten stan ustalić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, a następnie dokonać jego oceny prawnej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazując, organowi I instancji, iż należy prowadzić postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby jego stanowisko. Biorąc powyższe pod uwagę wobec nierozpatrzenia sprawy w stopniu umożliwiającym jej ostateczne rozstrzygnięcie, Sąd na postawie art.145 par.1 pkt.1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/ uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art.152 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.