IV SA 1393/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski ( spr.), Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, As. WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi G.R., C.R. i R.R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czas uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G.R., C.R. i R.R. po 150 zł ( sto pięćdziesiąt) na rzecz każdego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2003r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. Sp. z o.o., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r., Nr [...], znak: [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na budowie budynku biurowo-usługowo-handlowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W wyniku dokonanej analizy materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż na nieruchomości przy ul. [...] realizowana jest budowa budynku biurowo-usługowo-handlowego. Przedmiotowa inwestycja prowadzona była w oparciu o decyzję wydaną przez Burmistrza Gminy [...], Nr [...] z dnia [...] czerwca 1999r., dla Z. R., przeniesioną następnie w drodze decyzji wydanej przez Starostę Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002r., Nr [...] na rzecz A.Sp. z o.o. Po przeprowadzeniu kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, iż inwestor dokonał odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających m.in. na wykonaniu: - w elewacji od strony południowej i północnej wykuszu, - w elewacji zachodniej zmieniono narożnik, - w elewacji wejściowej w owalnej części budynku wykonano stropy pod loggie, - na poziomie trzeciego pietra wykonano zabudowę tarasu w osiach 1-5, - w stropie II pietra wykonano 12 punktowych świetlików, zamiast jednego centralnego, - w poziomie II i III piętra nie wykonano wewnętrznej klatki schodowej (otwartej). Wobec stwierdzenia dokonanych odstępstw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r. , w oparciu o dyspozycję art. 50 ust 1 Prawa Budowlanego z 1994r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z cytowanym przepisem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, bądź przepisach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił poglądu organu I instancji. W jego opinii, odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, nie mają charakteru odstępstw istotnych. W przypadku zaś stwierdzenia nieistotnych odstępstw inwestycji budowlanej od warunków pozwolenia na budowę lub nieistotnych odstępstw od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, właściwy organ winien umorzyć postępowanie w sprawie. Według organu II instancji dalsze prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. W świetle powyższego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie będące przedmiotem jego kontroli i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003r. skargę złożyli G.R., C.R. oraz R.R. reprezentowani przez radcę prawnego P.G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż dokonane przez inwestora odstępstwa maja charakter odstępstw istotnych, a ich realizacja wymaga uprzedniego zatwierdzenia projektu zamiennego i uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W opinii strony skarżącej organ odwoławczy nie przeprowadził wszechstronnego badania stanu faktycznego, a swoje rozstrzygniecie oparł jedynie o "twierdzenia inwestora, bez wskazania dlaczego uważa ustalenia organu I instancji za błędne". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na błędne rozstrzygnięcie organu II instancji. Sąd nie jest związany granicami skargi ale zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, co oznacza , że władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które zarzuca strona skarżąca. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia dokonanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi art. 105§1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Według organu odwoławczego Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego błędnie ocenił zaistniały stan faktyczny, bowiem określone w protokole odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają charakteru istotnego, co przesądza o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu organu II instancji, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest zagadnienie "bezprzedmiotowości postępowania" jako przesłanki jego umorzenia. Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi powołany artykuł Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygniecie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przesłanką bezprzedmiotowości postępowania jest także brak podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. "Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu". (wyrok NSA z 24.04.03r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, ze prawo strony do wykorzystania przewidzianego przez ustawodawcę ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji najpełniej jest realizowane, gdy organ odwoławczy orzeka merytorycznie, a nie gdy ogranicza swą wypowiedź do formalnego zakończenia postępowania drugiej instancji poprzez jego umorzenie, które nie zawiera konkretyzacji praw i obowiązków strony dokonanej przez organ I instancji. (wyrok NSA z 27.09.2002, sygn. IV SA 2174/00,ONSA 2003/4/138). W omawianej sytuacji bezspornym jest fakt, iż efektem postępowania odwoławczego powinno być wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. W przypadku bowiem, gdy nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości organ obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba, że są podstawy do uchylenia decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istniały bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. Zakończenie przez organ odwoławczy postępowania przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w sposób oczywisty naruszyło dyspozycje art. 105 § 1 kpa. Jeżeli w przekonaniu organu odwoławczego stwierdzone odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie są odstępstwami istotnymi w rozumieniu art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to winien był uchylić postanowienie organu I instancji i odmówić wstrzymania robót budowlanych. W świetle przytoczonych faktów, postępowania dotyczącego spornej inwestycji nie można uznać za prawidłowe. Organ administracji nie ocenił okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie z naczelna zasadą postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej organ administracji zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty jej obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zajętemu stanowisku należy dać pełny wyraz zgodnie z wymogami określonymi w art. 107§ 3 kpa. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).