IV SA 1468/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Grażyna Dalba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2004 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności przedsiębiorstwa I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Głównego Inspektora Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], II. uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2002 r. znak [...]; III. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Z. C. kwotę 50 zł (pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku Z. C., odmówił wstrzymania działalności Przedsiębiorstwa [...] ul. [...] w M.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że w dniach 24 i 26 lipca 2002 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] przeprowadził kontrolę z badaniami czystości powietrza na terenie zakładu oraz w jego okolicach. Próby pobierane były w czasie przygotowań do uboju oraz w czasie uboju drobiu. Podczas przygotowań do uboju i uboju drobiu w halach produkcyjnych okna ubojni nie były zamknięte. Otrzymane wyniki badań pozwalają na stwierdzenie, ze w dniach 24 i 26 lipca 2002 r. w miejscach poboru prób wokół zakładu powietrze jest zanieczyszczone mikrobiologicznie gronkowcami mannitolododatnimi i gronkowcami mannitoloujemnymi. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 2 września 2002 r. stwierdził, że ze względu na brak uregulowań prawnych dotyczących określenia wartości dopuszczalnych stężeń mikrobiologicznych nie jest możliwe dokonanie oceny wyników badań czystości powietrza pod kątem zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Skoro zatem na podstawie wyników badań powietrza wykonanych podczas kontroli przez WIOŚ w [...] nie można jednoznacznie stwierdzić istnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia okolicznych mieszkańców, to nie ma podstaw prawnych do wstrzymania działalności Ubojni Drobiu. Przepis art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) wymaga, aby wstrzymanie działalności prowadzonej przez podmiot korzystający ze środowiska następowało wyjątkowo, tylko w razie pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie wskazuje jednak na istnienie okoliczności uzasadniających wstrzymanie działalności zakładu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli: M. B. C., Z. C. i J.W.. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją Nr [...]z dnia [...] marca 2003 r., po rozpatrzeniu odwołania J. W., umorzył postępowanie odwoławcze. Organ drugiej instancji stwierdził, że J. W. nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie żądała również czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W odwołaniu nie wskazała swojego interesu prawnego lub obowiązku, ani też nie, mimo wezwania organu drugiej instancji, udzieliła wyjaśnień w tej kwestii. W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że J. W. nie jest stroną postępowania w sprawie wstrzymania działalności ubojni drobiu. Ponadto Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją Nr [...] z dnia [...]marca 2003 r., po rozpatrzeniu odwołań M. B. C. i Z.C., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2002 r., odmawiającą wstrzymania działalności Przedsiębiorstwa [...] ul. [...]w M.. W motywach tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powietrze w M. jest zanieczyszczone mikrobiologicznie. Z opracowania dr inż.. J. P. "Ocena działania Grupowej Oczyszczalni Ścieków i Kompostowni Odpadów w G. w aspekcie mikrobiologicznego zanieczyszczenia przyległych terenów wokół tych obiektów" wynika, że stan biologicznego zanieczyszczenia powietrza w M. ma wpływ wiele czynników, w tym głównie oczyszczalnia ścieków i kompostownia odpadów, przedmiotowa ubojnia, wozy asenizacyjne przewożące ścieki i brak sieci kanalizacyjnej odprowadzającej ścieki sanitarne. Jak wynika z informacji udzielonej przez Głównego Inspektora Sanitarnego, Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wyraził zgodę na przebadanie mieszkańców M. zamieszkałych w strefie bezpośredniego oddziaływania oczyszczalni ścieków i kompostowni. Jednocześnie Główny Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę, że znajdująca się na terenie M. ubojnia drobiu jest dodatkowym źródłem uciążliwości dla mieszkańców. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że nieprawidłowości w funkcjonowaniu ubojni nie spełniają przesłanek do zastosowania art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy podniósł, że w związku ze stwierdzonymi nieprawidłościami w funkcjonowaniu ubojni [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w zakresie swoich kompetencji wydał w dniu [...] września 2002 r. zarządzenie pokontrolne , nakazując usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie. Ponadto organ pierwszej instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie legalności użytkowania ubojni i wystąpił do Starosty Powiatu G. o zobowiązanie właścicieli ubojni do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Postępowania prowadzone przez inne organy, w tym organy nadzoru budowlanego, inspekcji sanitarnej, inspekcji weterynaryjnej jak również organy samorządowe, nie dotyczą niniejszego postępowania, gdyż nie stanowią przesłanki do wstrzymania działalności ubojni drobiu, zwłaszcza, że zagrożenia wymienione w art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska nie zostały udowodnione. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. C., zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 9 i art. 35 k.p.a. oraz prawa materialnego - art. art. 28, 46, 52 ust. 1, art. 73 ust. 3, 85, 86 ust. 3, 92, 95 w związku z art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi , zaś art. 135 tej ustawy zobowiązuje sąd do stosowania środków przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli to jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze powołane przepisy sąd objął kontrolą nie tylko zaskarżoną decyzję, lecz również decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska [...]z dnia [...] marca 2003 r. i decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze, zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Stosownie do art. 104§1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Podobnie art. 138§1 stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpoznając jedno odwołanie wniesione przez trzy osoby wydał dwie decyzje. Przy czym obie podjęto tego samego dnia i w związku tym nie sposób ocenić, która z nich została wydana jako pierwsza. Podkreślenia wymaga, że żadna z tych decyzji nie ma charakteru decyzji częściowej w rozumieniu art. 104§2 k.p.a. Zapadły one bowiem w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesienia odwołania (jednego) od decyzji rozstrzygającej o żądaniu z istoty swej niepodzielnego. W ocenie Sądu takie działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa - art. 138§1 k.p.a. w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a.. Powołany przepis to jest art. 138§1 k.p.a. nie przewiduje możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji w drodze wydania dwóch decyzji. Zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. stanowi, zgodnie z art. 145§1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu odwoławczym. Przechodząc do oceny zgodności z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska podnieść należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania działalności ubojni drobiu wymagało w związku z tym wszechstronnego wyjaśnienia, czy funkcjonowanie tego obiektu pogarsza stan środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża zdrowiu lub życiu ludzi. Organ pierwszej instancji, z naruszeniem art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a., nie poczynił ustaleń we wskazanym zakresie. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że działalność ubojni drobiu jest uciążliwa, lecz jednocześnie bez przeprowadzenia wszechstronnej analizy zgromadzonych ocen, ekspertyz, protokołów i wyników kontroli przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska, uzasadniające wstrzymanie ich funkcjonowania. Dodać należy, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego pominięte zostały wyniki "Oceny działania Grupowej Oczyszczalni Ścieków i Kompostowni Odpadów w G. w aspekcie mikrobiologicznego zanieczyszczenia powietrza przyległych terenów wokół tych obiektów" z sierpnia 2002 r., sporządzonej przez dr inż. J. P.. Z opracowania tego wynika, iż funkcjonująca w rejonie ul. [...] ubojnia drobiu przerabiająca rocznie około 500 000 kurczaków jest wyjątkowo dużym źródłem zanieczyszczenia mikrobiologicznego. Dodatkowym elementem wpływającym niekorzystnie na zanieczyszczenie są odpady poubojowe w ilości około 10 ton miesięcznie wywożone z zakładu raz w tygodniu a sposób ich gromadzenia i uzupełniania zładu "pozostawia wiele do życzenia". Ponadto autor opinii stwierdził, że ubojnia drobiu wymaga zdecydowanej poprawy pod względem technicznym i organizacyjnym. Dotyczy to między innymi sposobu magazynowania kurczaków żywych, polepszenia działania wentylacji mechanicznej wraz z dezodoryzacją powietrza zużytego opuszczającego wyrzutnię, a także poprawa magazynowania odpadów i zwiększenia częstotliwości przekazywania ich do utylizacji. Przytoczone stwierdzenia oceny pozwalają na ustalenie, że ubojnia drobiu negatywnie wpływa na środowisko. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji analizując wyniki przeprowadzonej kontroli stwierdził, że powietrze wokół zakładu jest zanieczyszczone mikrobiologicznie. Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie z nieznanych przyczyn nie uwzględnił treści powołanej oceny, chociaż twierdzenie dotyczące zanieczyszczenie powietrza wymagało uwzględnienia przy rozważaniu zasadności wniosku Z. C.. Organ pierwszej instancji nie podjął próby wyjaśnienia, czy stwierdzone zanieczyszczenie powietrza pogarsza sta środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża zdrowiu i życiu ludzi. Poważne zastrzeżenia co do prawidłowości postępowania budzi stanowisko organu pierwszej instancji, który podjął szereg czynności mających na celu wyjaśnienie uciążliwości działania ubojni drobiu, w tym zwrócił się do właściwego organu o zobowiązanie jej właścicieli do sporządzenia przeglądu ekologicznego i jednocześnie wykluczył potrzebę wstrzymania jej działalności. W związku z tym uznać należało, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła przedwcześnie zanim wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy. Podkreślenia wymaga, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, odmawiając wstrzymania działalności ubojni drobiu ograniczył się do stwierdzenia, iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska. Takie stanowisko jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego - zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która ma zastosowanie w sprawie z mocy art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Uwzględniając charakter zaskarżonego decyzji, który jako akt odmowny nie ma cechy wykonalności Sad zaniechał wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.