IV SA 1484/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie NSA Teresa Kobylecka (spr.) WSA Małgorzata Małaszeweska - Litwiniec Protokolant Iwona Kędzior po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania ternu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. 10 zł. (dziesięć) tytułem kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 maja 2001 r. Polskiego [...] z siedzibą w W. Burmistrz Gminy [...] na podstawie art. 104 kpa oraz art. 39, 40 ust. 1 i 3, 42 i 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) oraz w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Rady Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28.IX.1992 r. (ogłoszoną w dzienniku Urzędowym Województwa Nr 15, poz. 184 z dnia 15.X.1992 r.) ustalił decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej, polegającej na budowie Centrum [...] przy ul. [...] w W. Pismem z dnia 31 grudnia 2001 r. odwołanie od tej decyzji złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo [...], które dnia 9 sierpnia 2001 r. zgłosiło zamiar uczestnictwa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy Centrum [...], jako przedsięwzięcia mogącego pogorszyć stan środowiska. Odwołujące się Towarzystwo podniosło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 106 § 1 kpa, gdyż projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należało uzgodnić w drodze postanowienia z Inspekcją Sanitarną oraz Starostą Powiatu [...]. Tymczasem postanowienie Starosty z dnia [...] listopada 2001 r., w którym uzgodniono przedmiotowy projekt decyzji nie było prawomocne, ponieważ jedna ze stron wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Natomiast Powiatowy Inspektor Sanitarny nie uzgodnił warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 106 § 5 kpa, lecz umorzył postępowanie w tym zakresie. Umorzenie to jednak nie nastąpiło zgodnie z art. 105 kpa, gdyż nie została podjęta decyzja. Nadto organ I instancji naruszył art. 106 § 2 kpa nie powiadamiając Towarzystwa, iż projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia także Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, stronie zaś nie doręczono postanowienia tegoż organu z dnia [...] grudnia 2001 r. o uzgodnieniu projektu decyzji pod względem konserwatorskim. Ponadto teren planowanej inwestycji znajduje się w strefie [...] obszaru chronionego krajobrazu, co nie zostało wymienione w zaskarżonej decyzji. Brak jest wskazania w przedmiotowej decyzji przepisów ustawy Prawo wodne, pomimo iż obszar jest położony w strefie zalewowej wysokich wód Wisły. Towarzystwo zarzuciło także, że zezwolenie w decyzji na realizację 350 miejsc parkingowych narusza rażąco zapis planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zawartego w nim zakazu lokalizowania wszelkich emitorów zanieczyszczeń powietrza - tym samym decyzja Burmistrza Gminy [...] jest nieważna z mocy prawa. W związku z powyższymi zarzutami Towarzystwo wniosło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., działając na podstawie art. 17 kpt. 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję co do pkt 3.3, 3.5, 3.6, 3.9, 3.10, 3.11 i w tym zakresie umorzyło postępowanie, zaś pozostałą część decyzji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nieprawidłowo zostały wpisane do decyzji niektóre przepisy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania w tym zakresie. Natomiast w pozostałej części Kolegium uznało, iż planowana inwestycja nie koliduje z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał, że nie mają one wpływu na prawidłowość decyzji Burmistrza. Kwestia prawomocności postanowienia Starosty uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w aspekcie ochrony środowiska byłaby ważna tylko wtedy, gdyby Kolegium uchyliło to postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, natomiast SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty. Organ odwoławczy stwierdził, że do postanowień nie ma odpowiedniego zastosowania art. 130 kpa. Kolejny zarzut, dotyczący niewłaściwego umorzenia postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest niesłuszny, gdyż Powiatowy Inspektor Sanitarny odstąpił od przeprowadzenia postępowania informując o tym pytającego, wskazując przesłanki zajętego stanowiska. Organ ten nie wszczął postępowania administracyjnego, a w związku z tym i nie umorzył tego postępowania. Fakt nie zamieszczenia w decyzji przepisów ustawy Prawo wodne nie ma wpływu na jej prawidłowość, ponieważ przepisy te nie maja znaczenia dla decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która ustala jedynie zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie zarzutu, że Towarzystwo nie otrzymało postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków organ odwoławczy uznał, że skarżąca organizacja została dopuszczona do postępowania ze względu na fakt powiązania planowanej inwestycji z kwestiami ochrony środowiska i tylko w tym zakresie może się wypowiadać. Kolegium nie podzieliło argumentu, iż planowany parking na 350 miejsc będzie dodatkowym emitorem zanieczyszczeń powietrza, ponieważ inwestycja zostanie zlokalizowana przy trasie [...] i tak bardzo obciążonej ruchem pojazdów, zaś z przepisów prawa wynika, że dopiero parkingi na minimum 500 miejsc należy traktować jako mogące pogorszyć stan środowiska. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2002 r. złożyło Stowarzyszenie [...], które pismem z dnia 8 sierpnia 2001 r. zgłosiło zamiar uczestnictwa w postępowaniu, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie [...] zarzuciło, że mimo jego udziału w sprawie na prawach strony nie otrzymało decyzji organu I instancji, przez co zostało pozbawione możliwości udziału w postępowaniu i złożenia odwołania. Ponadto skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 106 § 5 kpa oraz ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko na skutek nie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Zdaniem skarżącego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi przywoływać wszystkie akty prawne, które dotyczą sprawy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym również prawa wodnego, ze względu na istotną w sprawie problematykę powodzi. Odnośnie kwestii uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków Stowarzyszenie zarzuciło, iż nie otrzymało postanowienia tego organu, co skutkowało wyłączeniem Stowarzyszenia z istotnej dla niego, ze względu na charakter działalności statutowej mającej m.in. na celu ochronę dóbr kultury części postępowania. Stowarzyszenie stwierdziło również, że organ odwoławczy arbitralnie wypowiedział się w przedmiocie oceny oddziaływania parkingu na środowisko, co było niedopuszczalne, gdyż taką opinię może wydać tylko ekspert. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela zarzut skarżącego, że uniemożliwiono mu udział w postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, toczącym się przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]grudnia 2001 r. nie została doręczona Towarzystwu [...], mimo że na kopercie odnotowany jest nowy adres tego Stowarzyszenia, pod który należało tę przesyłkę doręczyć. Skarżący zatem nie otrzymał decyzji organu pierwszej instancji, co uniemożliwiło mu skorzystanie z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania. Nie doręczono mu także postanowienia z dnia [...] grudnia 2001 r. uzgadniającego pod względem konserwatorskim projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnieść należy, że strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję powinny mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym w dacie doręczenia żądania, o którym mowa w art. 106 § 3 kpa. Takie same uprawnienia będą miały podmioty na prawach strony, biorące już udział w tym postępowaniu. Organ współdziałający (tu Wojewódzki Konserwator Zabytków) nie będzie natomiast władny dopuścić do udziału podmiotu na prawach strony, nie prowadzi on bowiem samodzielnego postępowania lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona przez wydanie decyzji. Organ prowadzący postępowanie, zwracając się do innego organu z żądaniem podjęcia współdziałania, ma wynikający z art. 106 § 2 kpa obowiązek zawiadomienia o tym stron oraz podmiotów na prawach stron. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Mogą dochodzić swoich racji, zaskarżając postanowienie organu współdziałającego, a poza tym mogą zrealizować uprawnienie wynikające z art. 10 § 1 kpa przed wydaniem decyzji w sprawie, w której miało miejsce współdziałanie organów administracyjnych. Z urzędu podnieść należy, że zamiar uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony zgłosiło także Stowarzyszenie O., któremu również nie doręczono decyzji, mimo że z akt nie wynika, ażeby wydano postanowienie o odmowie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu, na które służy zażalenie (art. 14 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko, mającej zastosowanie w sprawie na mocy art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 100, poz. 1085). Natomiast zarzut skarżącego dotyczący braku uzgodnienia decyzji z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym byłby zasadny w przypadku uznania, że przedmiotowa inwestycja powinna być zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Termin ten miał znaczenie techniczno-prawne i nie mógł być odczytywany dowolnie, a tylko w sposób zgodny z treścią obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.VII.1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm.). Zawarta w tym rozporządzeniu lista inwestycji ma charakter zamknięty. Z zasady zatem za niedopuszczalne uznać należy wszelkie próby jej rozszerzenia poprzez odwoływanie się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może oczywiście dla danego obszaru tworzyć zakazy i nakazy wynikające z dążenia do ochrony środowiska. Nie oznacza to jednak, aby mógł realizować kompetencje pozostające poza zakresem upoważnienia ustawowego i zastrzeżone do uregulowania w sposób ściśle określony przez ustawodawcę, a takim zagadnieniem jest kwalifikowanie inwestycji jako mogących pogorszyć stan środowiska w rozumieniu obowiązującej wówczas ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko, w związku z uregulowaniem powołanego już rozporządzenia z dnia 14.VII.1998 r. W tym kontekście stanowisko Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który uznał, że przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta listą inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska we wskazanym rozporządzeniu i w związku z tym nie wymaga jego uzgodnienia na podstawie cyt. ustawy z dn. 9 listopada 2000 r., nie może być uznana za naruszające przepisy tej ustawy i art. 7 kpa. Możliwość zakwalifikowania konkretnej inwestycji, jako mogącej pogorszyć stan środowiska warunkowało bowiem dopuszczalność orzekania w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2002 r. Podnieść należy, że Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie dotyczące uzgodnienia stanowiska przez inny organ (tu Starosty) nie miało w sprawie znaczenia. Sąd podziela pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (7) z dnia 9.XL1998 r., OPS 8.98 (ONSA 1999, Nr 1, poz. 7), że "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa, narusza przepis art. 106 § 1 kpa". W uzasadnieniu uchwały m.in. mocno akcentuje się wpływ treści postanowienia zawierającego stanowisko innego organu na prawidłowe pod względem faktycznym i prawnym rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji. Sąd zauważa także, że stanowisko organu odwoławczego uchylające w części decyzję organu I instancji co do określonych w niej punktów i "w tym zakresie" umarzające postępowanie jest naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który mówi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu powinna określać "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych". Stwierdzenie organu odwoławczego, że inwestor przed wydaniem pozwolenia na budowę "powinien wiedzieć o przepisach prawnych dotyczących różnych aspektów tej problematyki" nie uzasadnia powyższego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wypowiadając się merytorycznie w sprawie uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać ze względów proceduralnych i na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12710) orzekł jak w wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i 205 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.