IV SA 1521/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), asesor WSA Bogusław Cieśla,, Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2004 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "S." na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2002r. Nr [...] II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Podaniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." w W. zażądała od Burmistrza Gminy [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego jego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Pasażu Handlowego przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu podania zarzucono, że organ budowlany przeoczył, iż w dacie wydawania pozwolenia nie była jeszcze ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca tego zamierzenia inwestycyjnego. Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. "o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia opisanego wyżej postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazał przede wszystkim na bezpodstawność merytorycznych zarzutów Spółdzielni, w szczególności podał, że pozwolenie budowlane poprzedzone było, ważną w dacie jego wydawania, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r.. a tylko dodatkowo wydano nieostateczną jeszcze decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę niektórych przyłączy do pasażu, a skore kwestionowane pozwolenie nie obejmowało tych przyłączy to nie istnieje również przesłanka do wznowienia postępowania. Marginalnie Burmistrz Gminy [...] dodał, iż SM S. "nie jest stroną w postępowaniu, na podstawie którego ubiega się o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowanym pozwoleniem budowlanym nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. bowiem sprawa (przyłączy) zakończona decyzją [...] nie narusza jej interesu prawnego." W pouczeniu Burmistrz wskazał jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Odwołanie wpłynęło jednak do Urzędu [...] w dniu 1 sierpnia 2002 r. Spółdzielnia podniosła w nim, że skoro była stroną w postępowaniu budowlanym, to tym samym ma przymiot strony w postępowaniu o wzruszenie tej decyzji. W aktach brak jest danych, co do doręczenia opisanej wyżej decyzji z dnia [...] maja 2002 r., a także brak jest śladów badania dochowania terminów zawitych, od których zależy kompetencja do rozpoznania odwołania. Nie mniej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję z dnia [...] maja 2002 r., nie ustosunkował się w jej uzasadnieniu do twierdzeń odwołującej się Spółdzielni, przyjął jednak, że skoro grunty Spółdzielni oddziela od inwestycji droga publiczna, to Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu pozwolenia. Na dowód tych twierdzeń Wojewoda przytoczył szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w podobnych sprawach. W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." wywodziła swój interes prawny z faktu posiadania gruntów nie tylko działek sąsiednich, lecz i działki [...] (obecnie [...]), na części której znajduje się planowana inwestycja. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podał, że z ewidencji gruntów wynika, ze Spółdzielnia użytkuje działkę nr [...], ta zaś działka jest oddzielona od terenu inwestycji na działce [...] drogą publiczną a zatem nie graniczy z działką, na której ma się odbyć budowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie wówczas, gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a także gdy podanie o wznowienie postępowania wpłynęło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a., a nie został on przywrócony. Oczywistym jest, że przyczyny odmowy muszą być wykazane w uzasadnieniu decyzji, czego wymaga art. 107 k.p.a.. Decyzje Burmistrza, a następnie Wojewody aspektami wyżej wskazanymi w ogóle się nie zajmowały. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., z niewiadomych powodów nazwanej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika natomiast, że przyczyną odmowy wznowienia było to, że organ nie uznał, aby zaszły przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. co wynika z wywodu uzasadnienia decyzji. U podstaw zatem odmowy wznowienia postępowania legły nie względy formalne, ale rozstrzygnięcie dotyczące nie zaistnienia, zdaniem organu, przesłanek do wznowienia postępowania. Art. 149 § 2 k.p.a. włącza możliwość orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na brak podstaw wznowienia, przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a.. Rozstrzygnięcie, czy istniały przesłanki wznowienia postępowania, może zapaść tylko we wznowionym postępowaniu. Po jego przeprowadzeniu organ wydaje decyzję na podstawie art. 151 k.p.a., a jego orzeczenie uzależnione będzie od wyniku przeprowadzonego postępowania co do przyczyn wznowienia. Odmówi on natomiast uchylenia decyzji, gdy stwierdzi brak przyczyn, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. lub uchyli decyzję, jeśli przesłanki zaistnieją i wyda nową, orzekającą co do istoty sprawy. Orzeczenie zatem o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z powodu braku przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia tej decyzji. Dodać trzeba, że Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie dokonując analizy formalnej wskazującej na jego właściwość instancyjną. Nie zbadał bowiem i nie wykazał, że odwołanie złożono w terminie. Organ II instancji usiłował wprawdzie naprawić błędy decyzji Burmistrza dokonując oceny zależności sąsiedztwa działek, lecz nie odniósł się do zarzutów Spółdzielni, wskazał natomiast, że teren inwestycji oddziela od gruntów spółdzielni droga publiczna. Stan taki nie wynika jednak z materiału sprawy. W aktach nie ma też aktualnego wyrysu z ewidencji gruntów, a nie może go zastąpić niepoświadczona kserokopia opracowania geodezyjnego. Nie ma też na nim zaznaczonej żadnej drogi publicznej. Pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb prawa budowlanego należy zaś rozumieć według przepisów ustawy o drogach publicznych. Podzielenia w tym względzie wymaga stanowisko zaprezentowane już wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1994 r. SA/Kr 1146/93). Zgodnie z przepisami tej ostatniej ustawy drogi publiczne dzielą się na kategorie. Zaliczenie do określonej kategorii dróg następuje w drodze uchwały odpowiedniego organu, po zasięgnięciu stosownych opinii. Aby więc uznać, że umieszczona w planie droga ma charakter drogi publicznej w rozumieniu powołanej ustawy o drogach publicznych należałoby wykazać, że odpowiada ona warunkom określonym w tej ustawie. Tymczasem jak wskazano wyżej, organ nie wskazał dowodów na istnienie takiej drogi. Pismo Dyrektora Zarządu Mienia Powiatu [...] z dnia [...] października 2001 r., w którym zawarto informację, że w terenie istnieje faktycznie droga dojazdowa do dzierżawionego terenu zlokalizowana pomiędzy budynkami, wskazuje jedynie na to, że jest to droga wewnętrzna bez wydzielenia i przeznaczenia jej na drogę publiczną zgodnie z przepisami ustawy. Organy nie zbadały też okoliczności udziału Spółdzielni w postępowaniu budowlanym. Kserokopia decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Pasażu Handlowego przy ul. [...] w W. włączona do akt, nie zawiera wykazu stron, chociaż z treści decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. wynika, że Spółdzielni doręczono tę decyzję. Nagromadzenie tak licznych wad postępowania dowodowego bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności, czyni ustalenia organów dowolnymi, co uniemożliwia prawidłowe rozstrzyganie w sprawie administracyjnej. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostanie wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W takim stanie rzeczy uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. miało zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdyż orzekające w nich organy naruszyły przepisy postępowania nie przeprowadzając niezbędnych dowodów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.