IV SA 1522/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie NSA Anna Żak ( spr.), As. WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Terenów Publicznych [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie polega wykonani do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Zarządu Terenów Publicznych [...] kwotę 300 zł ( trzysta ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. po wszczęciu na wniosek E.K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - w części - decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2001r. zatwierdzającej projekt budowlany remontu i modernizacji ulicy, oświetlenia ulicy, zabezpieczenia kabli energetycznych i trakcyjnych i zezwalającej Zarządowi Terenów Publicznych [...] na budowę tej inwestycji w ul. [...] w W.- - na podstawie art.156 par.1 pkt.2 kpa, stwierdził nieważność w/w decyzji w części dotyczącej likwidacji dotychczasowego wjazdu do bramy nr [...] budynku przy ul. [...] w W. oraz zwężenia chodnika i urządzenia miejsc parkingowych na odcinku ulicy przed lokalem gastronomicznym usytuowanym na parterze w/w budynku. W uzasadnieniu wskazał, że E.K. we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuciła, iż kwestionowana decyzja z dnia [...].11.2001r. narusza art.5 ust.1 pkt.6 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa inwestycja zmienia zagospodarowanie ul. [...] na długości budynku, w którym jest właścicielką lokalu gastronomicznego. Podniosła ze został naruszony jej interes prawny, bo realizacja decyzji pozbawiła ją dotychczasowego wjazdu do bramy z powodu wykonania wysokiego krawężnika, natomiast w części chodnika usytuowanego przed jej lokalem wykonane zostały zatoki parkingowe, co pogorszyło warunki użytkowe otoczenia utrudniające korzystanie z jej lokalu gastronomicznego. Wojewoda wyjaśnił, iż pismem z dnia 18 stycznia 2001r.Kierownik Referatu Urzędu Gminy [...] poinformował inwestora, iż dla projektowanej inwestycji nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bo remont przedmiotowego obiektu spełnia wymogi art.39 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak w ocenie organu odwoławczego z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika jednoznacznie, iż kontrolowana decyzja w części dotyczącej zwężenia chodnika i urządzenia miejsc parkingowych na istniejącym dotychczas chodniku usytuowanym przed lokalem gastronomicznym, likwidacji dotychczasowego wjazdu do bramy nr [...] budynku przy ul. [...] powinna być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ przedmiotowa inwestycja ze względu na zakres prac budowlanych prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu. Wobec tego skoro kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów wskazanych przez skarżącą to należało w trybie art.156 par.2 kpa stwierdzić jej nieważność w/w części. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor - Zarząd Terenów Publicznych [...]. Zarzucił, iż skoro organ uznał, iż brak decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta w części sankcją nieważności, to przecież nieważność powinna się odnosić do całego zamierzenia inwestycyjnego. Poza tym zdaniem odwołującego się, organ budowlany wobec zajęcia przez organ lokalizacyjny stanowiska o braku konieczności wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji ma jedynie sprawdzić czy od daty tego stanowiska do daty orzekania nie nastąpiły zmiany w palnie zagospodarowania przestrzennego, które mogłyby stanowić przeszkodę do wydania decyzji budowlanej. Starosta jako organ budowlany nie ma legitymacji w dociekaniu czy burmistrz zasadnie lub niezasadnie odstąpił od wydania decyzji lokalizacyjnej. Odwołujący zarzucił także, iż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza interesu prawnego E.K. czego, co wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji w ogóle nie rozważył. Podkreślił, iż zajmowanie chodnika w sezonie letnim na ogródek sezonowy nie może odbywać się na zasadzie samowoli wnioskodawczyni E.K. a jej subiektywny interes nie może paraliżować niezbędnych działań zarządu drogi podejmującego działania w zakresie poprawy sytuacji parkingowej w centrum stolicy. Dodał, iż sporny wjazd nie został zlikwidowany, a działająca wspólnota mieszkaniowa czyniła starania aby nie odbywał się tu ruch samochodowy tworząc na dziedzińcu zieleniec, natomiast wybudowanie zatok parkingowych w miejscu chodnika nie stanowi żadnego utrudnienia w korzystaniu z lokalu gastronomicznego prowadzonego przez wnioskodawczynię. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Terenów Publicznych [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r. - na podstawie art.138 par.1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa. Badana decyzja o pozwoleniu na budowę w części wskazanej przez organ I instancji jest dotknięta wadą nieważności o jakiej mowa w art.156 par.1 pkt.2 kpa. Na wykonanie robót polegających na likwidacji dotychczasowego wjazdu oraz urządzeniu chodnika i miejsc parkingowych wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak w/w decyzji stanowi ze kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów art.32 ust.4 pkt.1 oraz 35 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Zarząd Terenów Publicznych [...] wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2002r. bądź stwierdzenie nieważności tych decyzji. Powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art.6,15,75,77 i 107 par.3 kpa a także art.5 ust.1 pkt.6 ustawy Prawo budowlane z 1994r.i dokonuje błędnej wykładni art.33 ust.2 pkt.3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Należy podzielić pogląd skarżącego, iż organy orzekające w sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń czy E.K. ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2001r. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy, ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego na którego odstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu- strony postępowania/ art.28 kpa/. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny to jest sytuację, w której dany podmiot / osoba/ jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji / wyrok NSA z dnia 27 września 1999r, sygn. akt IV 1258/98/. Z akt sprawy wynika, że E.K. jest właścicielką lokalu użytkowego znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...]. Z faktu tego można wnioskować, a wynika to wprost z treści odwołania, iż w budynku tym działa wspólnota mieszkaniowa. Zgodnie z treścią art.21 ust.1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz.388 ze zm/ to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach miedzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Jeśli E.K. jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej, to może w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku wspólnoty działać tylko za pośrednictwem Zarządu Wspólnoty. Jedynie w wyjątkowych wypadkach gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny istnieje podstawa, by mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły powyższych kwestii, a w szczególności w czym upatrują własny interes prawny E.K. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej robot budowlanych prowadzonych w ulicy [...]. W ocenie Sądu nie można tego interesu prawnego upatrywać m.in. w trudnościach związanych w prowadzeniu / o ile takie są/ ogródka sezonowego na terenie nieruchomości / chodnika/, która nie stanowi własności E.K. Jeśli E.K. nie ma interesu prawnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2001r to brak jest podstaw do wszczynania na jej wniosek postępowania nieważnościowego. Przytoczyć tu jeszcze należy wyrok NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 września 2003r./OSA 2/03/, w którym NSA stwierdził, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalenie, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art.28 kpa oraz wskazanie podstaw tego ustalenia jest konieczne, także wówczas gdy zdaniem organu adm. publicznej przyczyna stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w świetle art.156 par.1 kpa jest oczywista. Poza tym nie wyjaśniono też w sprawie, czy kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę został faktycznie zlikwidowany wjazd, który oznaczono jako bramę nr [...] / w materiale sprawy nie ma żadnych danych dot. takiego oznaczenia bramy/. Skarżący okoliczność tę kwestionował już w odwołaniu, ale organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie naruszając art.107 par.3 kpa. Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że dla przedmiotowej inwestycji określanej jako remont i modernizacja ulicy, oświetlenie ulicy, wymagane było w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994r.o zagospodarowaniu przestrzennym/ Dz.U. nr 89, poz.415 ze zm./ uzyskanie wcześniej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ zamierzenie to zmienia sposób zagospodarowania działki. Okoliczność ta wynika w sposób oczywisty z treści projektu zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, stanowiącego część zatwierdzonego projektu budowlanego, który poza robotami remontowymi obejmującymi ul. [...], przewiduje tutaj m.in. budowę parkingów, wjazdów, chodników. Wydanie więc przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, co do którego istniał ustawowy wymóg uzyskania wcześniej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rażące naruszenie przez organ architektoniczno – budowlany art. 32 ust.4 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane z 1994r. Ustalenie tego faktu obligowałoby jednak organy nie do stwierdzenia nieważności spornej decyzji w części lecz w całości, skoro zmiana zagospodarowania terenu obejmuje cały zakres przedsięwzięcia inwestycyjnego. Absolutnie nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie ma uprawnień do badania czy jest wymagana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji, w sytuacji gdy organ uprawniony do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu informuje inwestora, iż wydanie takiej decyzji nie jest wymagane dla danej inwestycji. Przeciwnie z art. 32 ust.4 pkt.1 cyt. ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie, w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji publicznej wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ma wobec tego ustawowy obowiązek zbadać okoliczność, czy jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotycząca działki budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja. Podkreślić trzeba, że organ budowlany związany jest treścią ostatecznej decyzji odmawiającej lub ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji a nie informacjami udzielanymi w tym zakresie przez organy właściwe do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że sprawa nie została rozpatrzona w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, co z uwagi na naruszenie wymagań określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 par.1 ust.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.