IV SA 1548/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.), WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Eliza Kapłańska, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Burmistrz Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (D. U. nr 89, poz. 414), pozwolił A. K. na użytkowanie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym (8-lokalowym) przy ul. [...] w W. W dniu [...].03.1998 r. J. S. złożyła do Urzędu Gminy W. wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sprawie zakończonej wydaniem w/w decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. W piśmie tym wnioskodawczyni kwestionuje objęcie pozwoleniem na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego nad lokalem nr [...] (antresoli), które jej zdaniem zostało wykonane samowolnie, bez projektu i przy braku wymaganych rysunków. Ponadto J. S. zgłasza brak zabezpieczeń środkami przeciwogniowymi elementów drewnianych stanowiących wykończenie lokalu nr [...], co jej zdaniem, stanowi zagrożenie bezpieczeństwa przeciwpożarowego całego budynku. Burmistrz Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ uznał żądanie J. S. za bezzasadne, ponieważ cała dokumentacja techniczna dotycząca lokalu nr [...] została do Urzędu dostarczona w terminie, a prace wykonywane były pod nadzorem uprawnionej osoby, zgodnie z zaleceniami wykonawcy projektu budowlanego, co zostało potwierdzone wpisem inspektora nadzoru. Ponieważ "wnioskodawczyni nie kwestionowała podziału mieszkań pomiędzy wszystkich współwłaścicieli, dlatego też nie może powoływać się na jej interes prawny w zakresie adaptacji strychu nad lokalem nr [...]". W sprawach technicznych adaptacji strychu, wnioskodawczyni powinna zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. w trybie wznowienia postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji (z dnia [...].12.2000 r.) złożyła J. S., zarzucając brak odniesienia się w decyzji do argumentów zawartych we wniosku. Ponadto skarżąca zarzuca braki w dokumentacji technicznej w oparciu o którą wydano pozwolenie na użytkowanie i kwestionuje wpisy w dzienniku budowy oraz wskazuje na odstępstwa od projektu, których rzekomo dopuścił się inwestor (grubość desek w stropie użytkowym, nie zastosowanie wełny mineralnej, wykończenie dachu od wewnątrz przy użyciu drewna, a nie płytami gipsowo-kartonowymi). Skarżąca również żąda wyjaśnienia ile pomieszczeń gospodarczych Urząd przepisał A. K. Wgląd do akt sprawy, jak oświadcza skarżąca, miała dopiero na przełomie lutego – marca 1998 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Burmistrz Gminy W. odmówił wznowienia postępowania, podając za przyczynę względy merytoryczne. Tymczasem odmowa wznowienia postępowania (art. 149§3 kpa) może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych – przedmiotowych i podmiotowych, takich jak np. brak przymiotu strony. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył A. K., wnosząc o jej uchylenie, gdyż zapadła z naruszeniem: - art. 146 § 1 kpa – z uwagi na upływ 5-letniego terminu skutkujący niemożnością uchylenia decyzji zezwalającej na użytkowanie lokalu, - art. 149 § 3 kpa – z uwagi na uznanie przez Wojewodę [...], że przyczyny podane w uzasadnieniu decyzji Burmistrza nie należą do kategorii przesłanek formalnych skutkujących odmową wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego, odmowa wznowienia postępowania przez organ pierwszej instancji była spowodowana brakiem legitymacji procesowej po stronie wnioskodawczyni, gdyż okoliczności mające stanowić podstawę wznowienia nie dotyczą ani jej interesu prawnego ani obowiązku. W piśmie procesowym z dnia [...].01.2004 r. skarżący dodatkowo wyjaśnia, iż brak było jakichkolwiek przesłanek do wznowienia postępowania, gdyż J. S. we wniosku powołała wyłącznie okoliczności natury merytorycznej, a tego rodzaju okoliczności nie mogą stanowić podstawy wznowienia. Ponadto składając o wznowienie postępowania w dniu [...].03.1998 r. (po upływie 8 miesięcy od doręczenia decyzji), nie został zachowany termin określony w art. 148 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn zm.). Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa co oznacza, że organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Należy w pełni zgodzić się z takim rozstrzygnięciem, jeżeli się przeanalizuje dokładnie decyzję pierwszej instancji. Powołana tam podstawa prawna, nie koresponduje z rozstrzygnięciem zawartym w osnowie decyzji, zaś podjęte rozstrzygnięcie nie odpowiada jego uzasadnieniu. Jest to hybryda zawierająca w sobie elementy dwu różnych decyzji – decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) i decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotyczącej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, opartym na nieco odmiennej procedurze niż wszczęcie postępowania zwykłego (art. 61 kpa), czy też wszczęcie postępowania na podstawie art. 157 kpa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe, przy czym każdy z tych etapów kończy się wydaniem aktu administracyjnego. Po złożeniu wniosku (podania) o wznowienie postępowania, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 kpa. Jeżeli zostały spełnione oba powyższe warunki, organ wznawia postępowanie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 w związku z art. 61 § 4 kpa). Odmowa wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) może nastąpić tylko, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H Beck, Warszawa, 2000 r., s. 601 i n.). Tak więc pierwszy etap tego postępowania, może się zakończyć wydaniem postanowienia o wznowienie postępowania lub wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Należy zwrócić uwagę, że w tym stadium postępowania, organ w zasadzie nie bada podanych we wniosku przesłanek wznowienia postępowania, czyni to wyjątkowo, gdy w oczywisty sposób okoliczności podane we wniosku, nie należą do przesłanek określonych w art. 145 § 1 lub w art. 145a kpa a są np. przesłankami wymienionymi w przepisie art. 156 § 1 kpa, co może stanowić o niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. W drugim etapie postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ dopiero bada, czy istnieją podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 lub art. 145a kpa i w zależności od tego, wydaje decyzję na podstawie art. 151 kpa. W oparciu o powyższy przepis mogą zapaść trzy rodzaje rozstrzygnięć: - odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, - uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, -wydanie decyzji stwierdzającej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W świetle powyższego omówienia bezspornym jest, że organ pierwszej instancji odmawiając wznowienia postępowania, nie ustalił, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w ustawowym terminie, nie podał też innych przyczyn, które by mogły stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia a w szczególności nie wykazał, czy J. S. jest, czy też nie jest stroną w tym postępowaniu. Nie wątpliwie zaś są sugestie skarżącego, iż J. S. nie miała w tym postępowaniu przymiotu strony, skoro była uczestnikiem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. i nieruchomość przy ul. [...] stanowi współwłasność o nie wyodrębnionych własnościach poszczególnych mieszkań. Nie można również przyjąć tak, jak skarżący w piśmie z dnia [...].01.2004 r., że licząc od daty doręczenia wnioskodawczyni decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r., nie został zachowany termin określony w art. 148 § 1 kpa. Należy bowiem wskazać, iż w powyższym przepisie mowa jest o "terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania", co nie musi oznaczać, że strona dowiedziała się z doręczonej decyzji. W odwołaniu z dnia [...].01.2001 r. J. S. wskazała datę, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania: przełom luty – marzec 1998 r. Oczywiście, organ nie musi tej informacji przyjmować bezkrytycznie, ale musi to wyjaśnić i dać temu, jak i innym istotnym ustaleniom w sprawie, wyraz w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającemu wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się wreszcie do zarzutu skarżącego, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. została wydana z naruszeniem art. 146 § 1 kpa, należy wyjaśnić, iż w tym przypadku nie zachodzi sytuacja opisana w powyższym przepisie. Z taką sytuacją byśmy mieli do czynienia w dwu przypadkach, gdyby po upływie pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r.: - organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 kpa uchylił decyzję z dnia 10 czerwca 1997 r. i wydał nową decyzję a organ II instancji utrzymał w mocy to rozstrzygniecie (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), - organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. a organ II instancji uchylił decyzję I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy tzn. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 1997 r. i wydał nową decyzję (art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, nie merytoryczną, nie zawiera bowiem żadnego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 kpa, podobnie jak i decyzja organu pierwszej instancji, zaś przepis art. 146 § 1 kpa dotyczy tylko decyzji wydanych na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Niezrozumiałe więc jest, dlaczego skarżący uznaje zaskarżoną decyzję "za bezprzedmiotową", skoro przepis art. 146 § 1 kpa, po upływie określonych tam terminów, nie zabrania wznowienia postępowania (czego odmówił organ I instancji), ani nie zabrania wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub § 2 kpa. W omawianej sprawie, nawet przyjmując, że upłynęły terminy o których mowa w art. 146 § 1 kpa, organ może po uprzednim wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub na podstawie § 2 tego przepisu, czyli ograniczyć się (w decyzji) do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji (z dnia [...] czerwca 1997 r.) z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (z dnia [...] czerwca 1997 r.). W nawiązaniu do pisma procesowego skarżącego z dnia [...].01.2004 r. należy wyjaśnić iż na tym etapie postępowania, kiedy organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania, przedwczesne są rozważania o braku przesłanek do wznowienia postępowania, ich niezasadności, czy też nieprawdziwości, gdyż rozważenie tych kwestii należy do właściwego organu, dopiero po wznowieniu postępowania. Nie można też a priori wykluczyć, że okoliczności natury merytorycznej, nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja prawa nie narusza, czego nie można powiedzieć o decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja nie przesądza o tym, jakie rozstrzygnięcie powinien podjąć organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując wniosek J. S. z dnia [...].03.1998 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.