IV SA 1586/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędziowie WSA Izabela Ostrowska, WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 r. sprawy ze skargi E. i L. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru na rzecz skarżących E. i L. W. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992r, na podstawie art.21 ust.3.i art. 29 ust.4 ustawy z dnia.24 października 1974r zatwierdził i udzielił J. i S. małż. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego przy ul. [...] w R. W wyniku przeprowadzonej w dniu 10 stycznia 1996r na wniosek właściciela działki sąsiedniej L. W. wizji lokalnej stwierdzono, że trakcie .budowy inwestor dokonał zmian w stosunku do projektu technicznego budynku przez wykonanie w ścianie szczytowej drzwi wejściowych z nadprożem i zbrojeniem daszka oraz trzech okien . Budynek wykonany był w stanie surowym zamkniętym. Prezydent Miasta [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].stycznia.1996r na podstawie art.50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1996r na podstawie art.51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca.1994r –Prawo budowlane nakazał inwestorowi doprowadzić budynek mieszkalny do stanu zgodnego z prawem i warunkami pozwolenia na budowę przez zamurowanie otworu drzwiowego wykonanego w ścianie szczytowej budynku od strony posesji przy ul. [...], usunięciu prętów zbrojeniowych osadzonych w ścianie nad w/w otworem drzwiowym, wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie frontowej z nadprożem. Termin wykonania prac ustalił na dzień 15 maja 1996r. Decyzja powyższa została przez inwestora wykonana, co wynika z notatki służbowej Inspektora Wydziału Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 1998r. Decyzją z dnia [...] listopada 2000r. na podstawie art.81 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane art.155 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił za zgodą stron decyzję ostateczną z dnia [...] marca 1996r.nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r organ I instancji na podstawie art. 51 ust. l pkt.2 i ust.4 oraz art.81 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane nakazał inwestorowi przedłożyć inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wraz z oceną stanu technicznego budynku w terminie do dnia 30 marca 2001r. W uzasadnieniu podał, że w toku postępowania dokonano oględzin w dniu 24 marca 2000r i w dniu 29 grudnia 2000r które wykazały, że inwestor odstąpił od warunków pozwolenia i zatwierdzonej dokumentacji technicznej w ten sposób, że nie wykonał zewnętrznych schodów do budynku i drzwi wejściowych (elewacja wschodnia) ), nie wykonał płyt balkonowych na parterze i piętrze budynku ( elewacja wschodnia i zachodnia) dodatkowo wykonał 4 otwory okienne na strychu, wewnątrz obiektu zmienił konstrukcję klatki schodowej oraz usytuowanie ścianek działowych, zmienił kształt dachu oraz konstrukcję więźby dachowej, w wyniku czego, spadki dachu zostały skierowane ze strony północnej i południowej na stronę wschodnią i zachodnią działki , a także wysokość budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu została zwiększona o ok. 1,5m. Z uwagi na brak rzędnych dachu w zatwierdzonym projekcie technicznym budynku powyższe ustalono, porównując wysokość w szczycie budynku zmierzoną podczas oględzin z wysokością zmierzoną na rysunku elewacji w skali 1:100. Wysokość przedmiotowego budynku jako ½ bliźniaka jest równa wysokości sąsiedniego budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustosunkował się również do zarzutów właścicieli sąsiedniej posesji E. i L. W. stwierdzając, iż organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozpatrzenia zarzutu zacieniania działki sąsiedniej skarżących państwa W. bowiem przepisy ustawy jak i warunków technicznych w zakresie ograniczenia dopływu światła dziennego odnoszą się do budynków ,a nie do upraw gruntowych czy też terenu. Zarzut podwyższenia budynku z 8,15 mną 12,0m w kalenicy, jak i niezgodność jego lokalizacji z projektem nie znajduje w pełni oparcia w zebranym w sprawie materiałem dowodowym, bowiem zatwierdzony projekt budowlany określał jedynie rzędną stropu nad I piętrem (na 8,15 m nad terenem) nie zawierał zaś rzędnej kalenicy, która to została określona na oględzinach. Rzeczywista szerokość budynku wynosi 7,0 m a więc jest zgodna projektem. Odległość budynku od granicy działki skarżących, mierzona na oględzinach wynosi odpowiednio 2,75m i 3,lm, a zatem działka w naturze jest węższa niż określono w projekcie. Z podkładu geodezyjnego załączonego do inwentaryzacji wynika, że budynek został wybudowany w odległości ok. 13m od ogrodzenia frontowego, zatem zarzut przesunięcia budynku o 3m w głąb działki jak podnoszą skarżący, również nie znajduje w pełni oparcia w materiale dowodowym. Organ I instancji stwierdził ponadto, że przedłożona przez inwestora w dniu 14.11.2000r inwentaryzacja architektoniczno–budowlana wraz z oceną stanu technicznego przedmiotowego budynku jest niekompletna bowiem załączony podkład geodezyjny jest nieaktualny ,brak jest usytuowania obiektu w stosunku do faktycznych granic działki oraz rzędnych na rysunkach i braki te wymagają uzupełnienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r, po rozpatrzeniu odwołania E. i L. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2001 nakazującej inwestorowi, przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej wraz z oceną stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w R. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Ustalenia organów co do istotnych odstępstw określonych najpierw w decyzji Nr [...], a potem w decyzji Nr [...] są odmienne.. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 29 grudnia 2000r stwierdzono, że inwestor zmienił kształt oraz konstrukcję dachu więźby dachowej, w wyniku czego spadki dachu zostały skierowane ze strony północnej i południowej na stronę wschodnią i zachodnią działki. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, iż uznając niekompletność inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej jednocześnie dokonał w oparciu o nią ustaleń zamiast wezwać inwestora do jej uzupełnienia. Zdaniem organu odwoławczego nałożenie przez organ I instancji na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji architektoniczne - budowlanej wraz z oceną stanu technicznego nie odpowiada brzmieniu art. 51 ust 1 pkt. 2 Prawa budowlanego i nie spowoduje, że obiekt zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Nie ulegnie bowiem zmianie ani usytuowanie obiektu ani jego konstrukcja, a w tym zakresie inwestor naruszył prawo odstępując w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwentaryzacja pozwoli jedynie na dostarczenie środków dowodowych oceniających stan wykonanych robót. Z tych względów zdaniem organu odwoławczego należy ponownie przeprowadzić postępowanie które wyjaśni, czy i w jaki sposób obiekt można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że w postępowaniu powinni uczestniczyć właściciele sąsiednich nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105§1 kpa decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2002r umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż oględziny budynku mieszkalnego dokonane w dniach 24 marca 2000r i 29 grudnia 2000r wykazały, że inwestor odstąpił od warunków pozwolenia i zatwierdzonej dokumentacji technicznej w sposób, który został już opisany w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2001r. Ustalił z porównania projektów, pomiarów własnych oraz inwentaryzacji, iż budynek został podwyższony w najwyższym punkcie o około 1,50 metra w stosunku do zatwierdzonego projektu. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się również do zarzutów skarżących W. uznając, iż zarzut dotyczący podwyższenia budynku z 8,15 metrów na 12 metrów w kalenicy nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym, bowiem zatwierdzony projekt budowlany nie określa rzędnej kalenicy, a jedynie rzędną stropu nad I piętrem na 8,15 metrów nad terenem i rzędna ta pokrywa się z rzędna zawartą w inwentaryzacji architektoniczno- budowlanej przedłożonej przez inwestora w toku postępowania. Zarzut przesunięcia budynku o 3m w głąb działki również nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym, bowiem z podkładu geodezyjnego załączonego do inwentaryzacji wynika, że budynek został wybudowany w odległości 13m od ogrodzenia frontowego, Zarzut skarżących dotyczący pozbawienia lub ograniczenia dopływu światła dziennego do ich działki nie może być rozpoznawalny w świetle przepisów prawa budowlanego, bowiem one nie odnoszą się do upraw. Wykresy "linijki słońca" przedłożone przez skarżących nie są dowodem nie budzącym wątpliwości co do pozbawienia lub ograniczenia światła dziennego do ich działki z uwagi na granicę cienia wykazaną na wykresach, która jest granicą domniemaną, a także z uwagi na brak określenia w projekcie budowlanym całkowitej wysokości budynku. Organ I instancji w uzasadnieniu przyznał, że inwestor realizując budynek odstąpił od projektu budowlanego w zakresie konstrukcji dachu lecz obecnie obiekt spełnia wymogi warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, norm oraz bezpieczeństwa konstrukcji i wobec tego określanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo Budowlane czynności mający na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę jest niezasadne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. i L. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003r na podstawie art. 138§1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, iż bezspornym w sprawie jest fakt, że inwestor dokonał odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę w ten sposób, iż nie wykonał zewnętrznych schodów do budynku i drzwi wejściowych (elewacja wschodnia), nie wykonał płyt balkonowych na parterze i piętrze budynku (elewacja wschodnia i zachodnia), wewnątrz obiektu zmienił konstrukcję klatki schodowej oraz usytuowanie ścianek działowych, wykonał dodatkowo 4 otworów okiennych na strychu, wysokość ostatniej kondygnacji wynosi 2,99m licząc od wierzchu stropu do belki kalenicowej, zmienił kształt dachu oraz konstrukcję więźby dachowej: spadki dachu zostały zmienione z kierunku północ – południe (na sąsiednie działki) na kierunek wschód – zachód ( na stronę własnej działki), wysokość budynku w kalenicy wynosi 1130 m od poziomu terenu; wysokość budynku jako ½ bliźniaka jest równa wysokości sąsiedniego budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Przyznał też, że budynek został podwyższony w najwyższym punkcie o 1,5m w stosunku do zatwierdzonego projektu lecz pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z [...] lica 1982r, a ustalenia tego planu nie zawierały żadnych ograniczeń w zakresie wysokości projektowanych budynków wobec czego brak jest podstaw do uznania, iż wybudowany obiekt narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zarzut skarżących dotyczący przesunięcia budynku o 3m w głąb działki nie znajduje również oparcia w materiale dowodowym, bowiem z załączonego do inwentaryzacji podkładu geodezyjnego wynika, że budynek został wybudowany w odległości 13m od ogrodzenia frontowego. Organ odwoławczy przyznał, że wybudowany obiekt faktycznie zacienia około 42% sąsiedniej działki lecz spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze fakt, że inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę brak jest podstaw do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z przedłożonej inwentaryzacji wynika, iż obiekt spełnia wymogi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, norm oraz bezpieczeństwa konstrukcji. Wobec powyższego brak jest podstaw do określania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt.2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r czynności mających na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i L. małż. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi oświadczają, że podtrzymują zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dodatkowo podnoszą, iż nie wykonano pomiarów na gruncie rzeczywistego usytuowania budynku. Organ I instancji nie uwzględnił, iż inwestor nielegalnie podwyższył cały budynek i j ego całkowita wysokość do kalenicy dachu wynosi 12m. Samowolna zamiana kształtu dachu spowodowała, że ściana budynku inwestora od strony działki skarżących została podwyższona i ją dodatkowo zaciemnia. Skarżący podnoszą również, iż sprzecznie ze stanem faktycznym przyjął organ I instancji, że wysokość budynku w kalenicy wynosi 11,30 m i jest równa wysokości sąsiedniego budynku, podczas gdy z pisma Komendy Miejskiej Straży pożarnej w [...] wynika, iż dach budynku jest obniżony o 10-15cm od budynku sąsiedniego i jest dachem rozprzestrzeniającym ogień. Ponadto przedmiotowy budynek ma powierzchnią 350m, co przekracza dopuszczalną w świetle przepisów Prawa budowlanego procent powierzchni działki zajętej pod budowę. Skarżący domagają się decyzji o rozbiórce budynku. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r-Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia dał organowi I instancji wskazówki z których wynikało w jakim kierunku powinno być uzupełnione postępowanie dowodowe i jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było ponowne przeprowadzenie postępowania celem wyjaśnienia czy i w jaki sposób obiekt można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji wbrew wytycznym organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie przeprowadził w ogóle uzupełniającego postępowania dowodowego lekceważąc wskazówki organu odwoławczego.. Decyzję o umorzeniu postępowania oparł na tym samym materiale dowodowym, który zebrał przed wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2001r nakazującej przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną stanu technicznego budynku. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji obowiązany był ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie, co zaznaczono wcześniej. Zlekceważenie przez organ I instancji zaleceń organu odwoławczego i ograniczenie tylko do odmiennej oceny materiału dowodowego zebranego przed uchyleniem decyzji stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 105 kpa. Decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 kpa organ mógłby wydać tylko wówczas, gdyby postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie wszczęte zostało wnioskiem skarżących, którzy są zainteresowani w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Nie można też mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego orzekania bowiem od samego początku rozpatrywania sprawy istnieje przedmiot postępowania odnośnie którego organ odwoławczy wypowiedział się w decyzji wydanej na podstawie art. 138§2 k.p.a. W sytuacji w której istniały podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy umorzenie postępowania rażąco narusza art.105 kpa Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w swojej decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ponownie nie rozstrzygnął sprawy i nie rozpatrzył wszystkich żądań skarżącego. Skarżący przedłożyli organowi II instancji pismo Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 stycznia 2003r, z którego wynika, iż dach budynku inwestora jest obniżony od sąsiedniego dachu i jest dachem rozprzestrzeniającym ogień. Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w swoim piśmie zwraca też uwagę na naruszenie § 235 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia zarzutów podniesionych w powyższym piśmie i nie ustosunkował się do nich w zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest powtórzeniem uzasadnienia decyzji organu I instancji, z czego wynika, iż organ odwoławczy ponownie nie rozpoznał i nie rozstrzygnął sprawy. Brak rozpatrzenia wszystkich żądań stron i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji oraz brak wyjaśnienia zmiany stanowiska organu odwoławczego zawartego w decyzji uchylającej sprawę do ponownego rozpatrzenia stanowi naruszenie art. 138 § 1 kpa. Utrzymanie w mocy rażąco wadliwej decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż wadą tą dotknięta jest również decyzja organu drugiej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła więc z rażącym naruszeniem przepisów art. 105§1 kpa. i art. 138 kpa dlatego na podstawie art. 145§1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić jej nieważność oraz nieważność decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 wyżej powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 w/w ustawy.