IV SA 1588/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędziowie WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2004 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r. r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 7 IV SA 1588/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 z 1980r. ze zm.), nakazano M. S. dokonanie rozbiórki parterowego szopo-garażu, konstrukcji murowanej o wymiarach w rzucie poziomym 11,00m x 4,40m z dachem jednospadowym ze spadkiem na własną posesję, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w I. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wobec braku innych dowodów, przyjął na podstawie oświadczenia złożonego do protokołu, iż obiekt zrealizowano ok. 2 lat temu. Wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a zaniedbanie tego obowiązku przez inwestora skutkowało wydaniem decyzji z zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego nakazującego rozbiórkę w/w szopo-garażu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.S. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił materiał dowodowy oraz stan faktyczny i prawny. Podkreślono też stanowisko organu I instancji w kwestii automatyzmu orzekania rozbiórki określonego obiektu budowlanego, o ile inwestor dopuścił się samowoli budowlanej – a wobec dokonania jednoznacznych ustaleń o spełnieniu przesłanek z art. 48 Prawa budowlanego, ustawa nie przewiduje możliwości zalegalizowania w takich przypadkach obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że dla wydania nakazu bezwzględnej rozbiórki nie ma znaczenia, ani fakt nieznajomości przez inwestora przepisów prawa, ani też jego działanie w dobrej wierze. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r., złożyła M.S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca stwierdziła, iż obiekt szopo-garażu nie stanowi dolegliwości dla sąsiadów, mimo że wykonany bez pozwolenia na budowę to jednak zrealizowany został zgodnie z wymogami technicznymi. Poniesione zostały znaczne koszty w związku z wybudowaniem spornego budynku, pomimo skromnej sytuacji materialnej rodziny, zaś orzeczona rozbiórka spowoduje tragedię i ruinę gospodarstwa, bo nie będzie gdzie przechowywać sprzętu gospodarczego. Ponadto strona skarżąca zobowiązała się spełnić wszystkie wymogi prawa budowlanego w celu legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji – wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę złożoną przez M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r., Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż zostały w niej wskazane. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., na mocy którego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, na każdym etapie budowy lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z kolei zgodnie z pominiętym przez organ odwoławczy przepisem art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy (ustawa Prawo budowlane z 1994r. – Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nie można było orzec rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wtedy, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, Gospodarka - Administracja Państwowa 1988 r. nr 22, s. 43). Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97 (LEX nr 48737), organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji; organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. To samo dotyczy stanu faktycznego. Oznacza to, że jeśli stan faktyczny sprawy lub przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny (apelacyjny). Zgodnie z przepisem art. 136 k.p.a. organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy oceniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, rozszerzając przy tym granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych ewentualnie przepisów prawa mają znaczenie prawne. Cechą bowiem postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 k.p.a. jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz wymaga od organu odwoławczego ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wymieniony przepis nakłada bowiem na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1999 r., IV SA 2498/98, LEX nr 48645). W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że wydając decyzję z dnia [...].03.2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był uwzględnić stan prawny istniejący w chwili wydawania przez siebie decyzji i odnieść go do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego w sprawie przez siebie rozpoznawanej. Istniejące braki w materiale dowodowym organ ten winien był z urzędu uzupełnić, uwzględniając przy tym konieczność wyjaśnienia, czy zawarta w art. 49 ustawy Prawo budowlane dyspozycja zaistniała, czy też przewidzianą w tym przepisie sytuację należy wykluczyć. Z analizy przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane jako przepisu swoiście pochodnego w stosunku do art. 48 wynika, iż art. 49 nie ma charakteru w pełni samodzielnego, jego stosowanie bowiem jest możliwe wyłącznie w sytuacjach, w których spełnione są przesłanki ustawowe określone w art. 48. A zatem art. 49 ustawy Prawo budowlane może być stosowany w odniesieniu do obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi art. 48, o ile dyspozycje zawarte w przepisie art. 49 zostaną spełnione. Tym samym chcąc odeprzeć zarzut strony skarżącej dotyczący możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu organ wydając decyzję ostateczną po upływie kilku lat od daty zakończenia realizacji obiektu, winien był z urzędu wykluczyć bądź potwierdzić zaistnienie warunków przewidzianych w art. 49 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od uchybień wyżej przedstawionych trzeba stwierdzić, iż wniesione przez stronę skarżącą odwołanie nie spełnia wymogów art. 63 §1 k.p.a., brak bowiem jest podpisu strony wnoszącej podanie. Organ odwoławczy wbrew dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia powyższego braku formalnego nie wezwał strony. Pominięcie wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności przez organ odwoławczy stanowi o mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 49 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz naruszeniu przepisów prawa procesowego tj. przepisów art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., oraz art. 63 k.p.a. i art. 64 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ze względu na ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2 wyroku.