IV SA 1599/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Asesor WSA Jakub Linkowski,, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego 1. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. R. kwotę 250, -( dwieście pięćdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w wyniku rozpoznania odwołania A. B. i A. R. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. stwierdzającą, że część nieruchomości stanowiącej uprzednio własność A. B. uregulowana na dzień [...].09.1944 r. w księdze hipotecznej "[...]" oznaczona w ewidencji gruntów jako : - działka nr [...] o powierzchni 0,1005 ha; - działka nr [...] p powierzchni 0,0174 ha, - działka nr [...] o powierzchni 0,1872 ha , - działka nr [...] o powierzchni 0,5595ha, - działka nr [...] o powierzchni 2,8980 ha, - działka nr [...] o powierzchni 2,1211 ha, -podlega przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.( Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujące okoliczności: podstawą przejęcia nieruchomości wyszczególnionych w decyzji był art. 2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powierzchnia "[...]" A. B., w skład których wchodziły przedmiotowe nieruchomości znacznie przekraczała 100 ha i wynosiła 6 197,36 ha. Wydzielenie tzw. kompleksu zabytkowego ze składających się z szeregu nieruchomości [...] nie dotyczy stanu prawnego tych Dóbr na dzień ich przejęcia przez Państwo. Przekazanie części tych Dóbr przez Państwo po 13.09.1944 r. muzeum nie podważa zasadności ich przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit.e dekretu, nie podważa bowiem ani ich charakteru ziemskiego ani ogólnej powierzchni, na którą składa się powierzchnia wielu nieruchomości A. B. w tym nie tylko gruntów rolnych ale również leśnych, zabudowanych obiektami mieszkalnymi, gospodarczymi, obiektami młyńskimi, karczmami, obiektami produkującymi z surowców tych Dóbr jak i na potrzeby tych Dóbr. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. R. zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy a to: - art. 64 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. poprzez pogwałcenie prawa do ochrony własności; - art. 1 ust. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez nie uwzględnienie celów jakim miały służyć przejmowane na podstawie reformy rolnej grunty dla oceny czy przedmiotowe nieruchomości nie mające związku funkcjonalnego z produkcją rolną mogły być objęte regulacją dekretu; - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły "nieruchomości ziemskie" i jako takie zostały przejęte na własność Skarbu Państwa podczas gdy brak jest funkcjonalnego związku pomiędzy wskazanymi nieruchomościami a gospodarstwem rolnym; 2. naruszenie przepisów procesowych a to : - art. 6 kpa poprzez oparcie decyzji Wojewody [...] na §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: rozporządzenie wykonawcze), które to rozporządzenie wydane na podstawie dekretu zostało skonsumowane w chwili zrealizowania dekretu tj. w dniu 13.09.1944r. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz w związku z wykraczaniem rozporządzenia poza delegację ustawową wynikająca z dekretu; - art. 7 kpa w zw. z art. 75 i 77 kpa poprzez nie ustalenie przez organy obu instancji jaki by rzeczywisty charakter przedmiotowych nieruchomości a co za tym idzie czy były one funkcjonalnie powiązane z gospodarstwem rolnym i jako takie mogły zostać przejęte na mocy dekretu ; - nie ustosunkowanie się do zawartych w aktach protokołów wskazujących na zabytkowy charakter przedmiotowych nieruchomości co także uniemożliwiło wykorzystanie ich na potrzeby reformy rolnej; - art. 8 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń stron; - art. art. 15 i 138 kpa poprzez nie ustosunkowanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do zarzutów zawartych w odwołaniach i poprzestaniu na ponownym przytoczeniu treści i uzasadnienia decyzji organu I instancji. - art. 107§1i 3 kpa poprzez nie zawarcie w zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednoznacznego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów wnioskodawców w szczególności nie posiadania przez przedmiotowe nieruchomości cech "nieruchomości ziemskich" a tym samym charakteru rolnego co kwalifikowałoby je do przejęcia na własność Skarbu Państwa w myśl przepisów dekretu oraz brak wskazania podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego dla decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W konkluzji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych bez podstawy prawnej lub ewentualnie o uchylenie obu decyzji oraz w każdym przypadku zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniosło "[...]" Spółdzielnia Handlowo-Usługowa podnosząc, że działka nr [...] już nie istnieje bowiem decyzją z dnia [...] września 2000r. został dokonany jej podział na działkę nr [...] i [...] natomiast "[...]" jest użytkownikiem wieczystym nowopowstałej działki nr [...] i właścicielem posadowionych na niej budynków. Uczestnik: Muzeum w W. wnosiło o oddalenie skargi O oddalenie skargi wniosła także Specjalistyczna Spółdzielnia G. w W., która mocą umowy z dnia [...].12.2000 r. nabyła prawo wieczystego użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę ewid. [...] oraz własność posadowionych na tej nieruchomości budynków.( k. 170-178) Dnia 29.09.2004 r. została zawarta umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntu – działki nr [...] pomiędzy uczestnikiem postępowania "[...]" Spółdzielnia Handlowo- Usługowa a "D." spółką z o.o. w W.. Pismem z dnia 28.12.2004 r. skarżący A. R. cofnął skargę co do nieruchomości objętej umową sprzedaży tj. działki nr [...]. .Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: - Stosownie do treści art. 97§1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych( Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153 poz. 1270).Kierując się powyższym unormowaniem Sąd ocenił, niezależnie od zarzutów zawartych w skardze, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły bez podstawy prawnej a zatem są dotknięte wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1pkt2 kpa. Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województwa pomorskiego, poznańskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność skarbu państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie dekretu tj. 13 września 1944 r. Zaistnienie skutków rzeczowych nie było uzależnione od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej( Dz.U. nr 39 poz. 233 ze zm.). Przepisy wykonawcze do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w §6 przewidywały dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit.e dekretu. Wniosek taki w myśl §5 rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wojewódzki urząd ziemski. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. art. 1 ust. 2 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec skarbu państwa i stanowiło podstawę do zmian wpisu własności w księdze wieczystej. Zgodnie z §5 cyt. rozporządzenia na wniosek strony – organ administracyjny orzekał o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który to przepis statuował przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich przyjmując jako kryterium wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Brzmienie §5 rozporządzenia mogłoby sugerować, że przepis ten pozwala również na rozstrzyganie o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu ze względu na swój charakter i przeznaczenie to jednak zestawienie treści tego uregulowania z §6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 dotyczyć może wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę składającą wniosek wszczynający postępowanie obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzający dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1lit.e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów wchodzących w skład majątku ziemskiego. Omawiane §§ 5 i 6 posługują się określeniem "dana nieruchomość" a zestawienie treści obu tych uregulowań prowadzi do wniosku, że sformułowanie to oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią omawianych wyżej przepisów Sąd w składzie rozpoznającym nin. sprawę przyjął, że przewidziana w §5 rozporządzenia wykonawczego decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit.e z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych. §5 rozporządzenia wykonawczego odsyła na drogę postępowania administracyjnego jedynie te spory, których przedmiotem była wielkość przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku. Brak jest natomiast podstaw do rozstrzygania czy dana nieruchomość ze względu na swój charakter stanowi część nieruchomości ziemskiej. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że brak było podstaw do orzekania w trybie art. §5 rozporządzenia wykonawczego. Jak wynika z akt postępowania A. B.- W. i A. R. wystąpili z wnioskami o stwierdzenie, że 6 konkretnie wskazanych przez nich nieruchomości o łącznej powierzchni ok. 6ha a wymienionych w treści decyzji nie podpada pod działanie w/w dekretu . Zarówno w uzasadnieniu wniosku jak i w późniejszym odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazali – jako uzasadnienie wniosków, że nieruchomości te nie miały charakteru "nieruchomości ziemskich" a tylko takie podlegały przejęciu z mocy prawa na podstawie przepisów dekretu. Jednocześnie skarżący oraz A. B.- W. nie kwestionowali wielkości areału całego majątku ziemskiego " [...]", którego częścią były wskazane wyżej nieruchomości a zatem, że powierzchnia tego majątku znacznie przekraczała normy obszarowe wskazane w dekrecie. Złożone wnioski należało zatem potraktować jako żądanie rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanych nieruchomości a taki spór winien być rozstrzygany nie na drodze postępowania administracyjnego – na podstawie przepisów dekretu i rozporządzenia wykonawczego z dnia 1.03.1945 r. lecz na drodze postępowania cywilnego – przed sądem powszechnym. Takie stanowisko Sądu nie jest odosobnione albowiem było już wcześniej reprezentowane w orzecznictwie sądowym m.in. przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 6 marca 1998 r. IIICKN 393/97 (uzasadnienie – in fine-OSP 1998/10/171), które wprawdzie odnosiło się do rzeczy ruchomych jednakże analogicznie może być stosowane analogicznie również do majątku nieruchomego w przypadku kwestionowania zasadności ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego zawartego w uzasadnieniu skargi co do tego, że brak było podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji skoro rozporządzenie wykonawcze w tym §5 zostało skonsumowane w chwili zrealizowania dekretu tj. w przypadku ziem nie należących do tzw. ziem zachodnich w dniu 13.09.1944 r. Wprawdzie zgodnie z treścią postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 SK 5/01 (OTK 2001/8/266) przepis art. 2 ust.1 lit.e dekretu utracił moc obowiązującą jednakże z uzasadnienia tego orzeczenia jednoznacznie wynika, że "wyczerpanie mocy prawnej" związane jest z zaistnieniem jednorazowego skutku prawnego w stosunku do nieruchomości, które w dacie wejścia w życie dekretu spełniały opisane w nim przesłanki i nie mógł być później stosowany. Nie oznacza to jednak, że dekret z dnia 6.09.1944r. został uchylony a przez to utracił moc. Natomiast kwestia "wykraczania rozporządzenia wykonawczego poza delegację ustawową wynikającą z dekretu" nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi związanych głównie z naruszeniem prawa materialnego i procesowego polegającym na wadliwym ustaleniu, że wskazane nieruchomości miały charakter ziemski albowiem kwestie te pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Będą one miały priorytetowe znaczenie w ewentualnym sporze o prawa rzeczowe co do w/w nieruchomości. Pomimo cofnięcia skargi co do działki o nr ewid. [...] Sąd uznał czynność tę za niedopuszczalną. Z treści art. 60 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że cofnięcie skargi wiąże sąd tylko wówczas jeżeli nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Wobec stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] dotknięte są wadą nieważności – nie możliwym było pozostawienie takiego aktu – nawet w części w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy – na mocy art. 145§1 pkt.2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Postępowanie przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 wskazanej wyżej ustawy. Jednocześnie na mocy art.152 tej ustawy Sąd orzekł w przedmiocie niewykonywania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.