IV SA 162/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.), As. WSA Bogusław Cieśla,, Protokolant Małgorzata Kuskowska, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi P. S.A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 19.08.2002 r. do Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy W. Gminy W. wpłynęło pismo zatytułowane "wniosek", podpisane przez O. H. działającego w imieniu P. S.A., który zgłasza "planowaną instalację stacji bazowej [...] na dachu istniejącego budynku przy ul. [...] w W.". Do pisma tego załączono: projekt architektoniczno-budowlany, informację o planowanym przedsięwzięciu i pełnomocnictwo. Burmistrz Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r., na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na P. S.A. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] usytuowanej na pomoście stalowym nad tankofermentorami na terenie "B." przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z załączonej informacji o planowanym przedsięwzięciu wynika, "że projektowana stacja [...] zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, zgodnie z § 2 pkt 8 lit. "K" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko(Dz. U. nr 93, poz. 589), dalej zwanego rozporządzeniem. W związku z powyższym, zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627), planowana inwestycja podlega procedurze wynikającej z przepisów tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S.A., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem inwestora, zaskarżona decyzja została wydana po upływie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia, w terminie tym organ nie zgłosił sprzeciwu, ani nie nałożył obowiązku uzupełnienia dokumentów, ani też nie poinformował firmy P. S.A. w trybie art. 36 kpa. W związku z tym inwestor uznał "zgłoszenie montażu urządzeń za prawomocne". Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji między innymi wyrażono pogląd, że przepis art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego, nie określa terminu, w którym właściwy organ powinien wydać decyzję. Ponadto w załączonej do zgłoszenia dokumentacji brak jest dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. P. S.A. złożyła na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca prezentuje w skardze podobny pogląd, jak wcześniej w odwołaniu, iż organ nie mógł po upływie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia, nałożyć decyzją obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto zarzuca naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 kpa. Organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych względów niż to wskazano w skardze. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od odwołania się do art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy ustawy, nie naruszają przepisów odrębnych. W praktyce może to oznaczać, że w kwestiach regulowanych przez Prawo budowlane, mogą mieć również zastosowanie przepisy zamieszczone w innych aktach prawnych – przepisy odrębne. Tym samym należy przyjąć, że określenie sytuacji w których jest wymagane pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie, może wynikać również z przepisów innych ustaw, a nie tylko z przepisów Prawa budowlanego i wówczas te przepisy jako odrębne, będą miały pierwszeństwo przed przepisami Prawa budowlanego. Przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ustala się w zasadzie w oparciu o przepisy art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, może jednak oznaczać obowiązek dokonania zgłoszenia w trybie i w przypadkach określonych w art. 30 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych, niw wymaga pozwolenia na budowę, jednak już instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych o wysokości powyżej 3m, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 b, wymaga zgłoszenia. Ponadto w sytuacjach określonych w art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego, objętych obowiązkiem zgłoszenia, właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności jego art. 29 i art. 30, nie uwzględniają wymogów, jakie muszą spełniać "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko", określone w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627), dalej zwanej Prawem ochrony środowiska, chociaż brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 5a i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje na istnienie tego typu inwestycji. Odpowiednikiem "przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko", zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami były inwestycje: "szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia" i "mogące pogorszyć stan środowiska" [art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085)]. Zgodnie z § 2 pkt 8 lit. k wcześniej powołanego rozporządzenia, obowiązującego w dacie dokonania zgłoszenia, stacje bazowe [...] były zaliczane do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, które od dnia 1 stycznia 2001 r. tzn. daty wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 109, poz. 1157), wymagały przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć z czym się wiązała konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż przeprowadzenie w/w postępowania w trybie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego) byłoby niemożliwe. Powyższa zasada została przejęta przez ustawę Prawo ochrony środowiska (Rozdział 2), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 51 tej ustawy w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji (np. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o pozwoleniu na budowę), postępowanie to przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji (art. 46 ust. 3 i art. 48 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Jak wynika z powyższej analizy obowiązujących przepisów prawnych, wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej [...], wymagało wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z przepisów odrębnych. Przepisy art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczą one instalowania urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich bez wątpienia należą stacje bazowe [...]. Nie można więc było w tym przypadku, na podstawie art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia, gdyż przepis ten zgodnie z jego brzmieniem, ma zastosowanie tylko do inwestycji "objętych obowiązkiem zgłoszenia" a do takich, jak wynika z wcześniejszych rozważań, nie należą stacje bazowe [...]. W sytuacji kiedy obowiązek (uzyskania pozwolenia na budowę) wynika wprost z przepisów prawa (z mocy prawa), nie można go nakładać w drodze aktu administracyjnego. Jest to generalna zasada obowiązująca w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Na marginesie jednak należy zauważyć, że skoro decyzję o której mowa w art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego wydaje się w sprawach objętych obowiązkiem zgłoszenia, to należy przyjąć, że decyzja taka musi być wydana również w terminie określonym w ust. 2 tego przepisu, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga fakt, że w sytuacji kiedy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę a inwestor dokonuje "zgłoszenia", organ nie miał prawnie przewidzianych środków aby temu zapobiec, z wyjątkiem możliwości wysłania do inwestora (zgłaszającego) pisma informującego go o tym, gdyż wydanie postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, czy też wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, byłoby tu niewłaściwe. Sytuacja uległa zmianie dopiero po nowelizacji Prawa budowlanego, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. , kiedy między innymi zmieniono brzmienie przepisu art. 30. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 (w nowym brzmieniu), organ wnosi sprzeciw także, gdy "zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy wiec wskazać, że w dacie załatwiania niniejszej sprawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie miały możliwości zgłoszenia sprzeciwu, gdyż ten środek służył tylko w przypadku nieuzupełnienia brakujących dokumentów. Zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, jest czynnością faktyczno-prawną, jest trybem uproszczonym, wymagającym od dokonującego zgłoszenia pewnego minimum znajomości przepisów prawa i jak widać z niniejszej sprawy, nie tylko znajomości przepisów Prawa budowlanego. Nieznajomość przepisów prawa, nie jest bowiem usprawiedliwieniem (ignorantia iuris nocet). W każdej konkretnej sprawie, dokonujący zgłoszenia, czyni to na własne ryzyko i na własną odpowiedzialność, że planowana inwestycja, nie wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Bowiem w przeciwnym razie, jeżeli organ nie zdąży zgłaszającego poinformować o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, przed rozpoczęciem robót budowlanych, to zgłaszający narusza przepis art. 28 Prawa budowlanego i musi się liczyć z konsekwencjami z art. 48 tej ustawy. Każda czynność faktyczno-prawna (zgłoszenie), dokonana w sytuacji nie przewidzianej przez przepisy prawa, w świetle prawa, jest czynnością tylko faktyczną (a nie prawną), nie wywołuje bowiem oczekiwanych skutków prawnych, a może jeszcze narazić dokonującego ją na dodatkowe konsekwencje prawne, jeżeli naruszono nią inne przepisy prawa. Trudno więc oczekiwać, aby w takim przypadku, rozpoczął swój bieg termin o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż termin ten zaczyna biec tylko w przypadku, kiedy zgłoszenie dotyczy robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia. Jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy, zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, co skutkuje konsekwencjami z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak akceptacji stanowiska strony skarżącej, tym bardziej jeśli się zważy, że inwestor jest podmiotem gospodarczym o znaczeniu ogólnokrajowym, mającym własną wykwalifikowaną obsługę prawną i że nie była to pierwsza inwestycja tego typu, realizowana przez P. S.A. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej, zgodnie z którym, dokonanie "zgłoszenia" przez inwestora i brak reakcji organu w terminie 30 dni od tej daty, może stanowić usprawiedliwienie i legalizację każdej inwestycji, nawet gdyby wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe stanowisko można zaakceptować tylko w stosunku do inwestycji objętych obowiązkiem zgłoszenia. Rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu dotyczą stanu prawnego obowiązującego do dnia 12 lipca 2003 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wcześniej powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.