IV SA 1651/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie WSA Mirosława Kowalska (spr.), As. WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2004 r. sprawy ze skargi T. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. E. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę – przebudowę dwu sanitariatów na działkach nr [...] i [...] we W. na polu namiotowym nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wykazał, że obiekty których dotyczyła decyzja Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. zostały posadowione na terenie znajdującym się w tak zwanej nowej strefie technicznej wybrzeża morskiego Rzeczypospolitej Polskiej obowiązującej od dnia 1 października 1999 r. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.) – organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest dla tych terenów wojewoda. W tej sytuacji wydanie decyzji przez Burmistrza Miasta W. stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Organ II instancji wskazał, że decyzja organu I instancji również stwierdzała nieważność decyzji Burmistrza Miasta W., niemniej powodem stwierdzenia jej nieważności były przesłanki wynikające z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, dotyczące prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz braku decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, wobec jego własnych ustaleń nie ma powodu do odnoszenia się do argumentów skarżącego powołanych w odwołaniu, które stanowią polemikę z argumentami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. E. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i odniósł się wyłącznie do argumentacji decyzji I instancji. Skarżący podniósł, że w przypadku przebudowy, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, nie był zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 ustawy z dnia 7 lipca o zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem skarżącego, miał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dysponował bowiem umową dzierżawy działek [...] i [...] zawartą z Zarządem Miasta W., zgodnie z którą nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta W., w tych warunkach aby podawać w wątpliwość oświadczenie Burmistrza Miasta W. zawarte w w/w umowie należało przeprowadzić postępowanie dowodowe a takie nie miało miejsca. Bez dowodu z ksiąg wieczystych, a tylko w oparciu o wypis z rejestru gruntów Wojewoda ustalił krąg właścicieli działki [...], ponadto unieważnił całą decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę podczas, gdy nie kwestionował stanu prawnego działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji można postawić zarzut naruszenia prawa, a w takim właśnie zakresie możliwa jest ich sądowa kontrola (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153, poz. 1269). Na wstępie należy podnieść, że postępowanie w niniejszej sprawie jest postępowaniem nadzwyczajnym, prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 kpa. Jego przedmiotem w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy dotknięta jest jedna z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe prowadzone było na wniosek. Podkreślenia wymaga fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu. Organ w postępowaniu nieważnościowym musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 kpa). W zaskarżonej decyzji organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na wadzie nieważności, którą dostrzegł z urzędu. Jego decyzja jest jednak wadliwa, gdyż zapadła z obrazą przepisów prawa. Organ odwoławczy nie wypełnił ustawowego obowiązku rozpoznania sprawy ponownie, merytorycznie w jej całokształcie. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku rozpatrzenia wszystkich żądań wnoszącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie dokonał analizy, czy wniosek pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa, czy wskazane w nim okoliczności wyczerpują, którąś z przesłanek nieważnościowych opisanych w art. 156 kpa. Organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję bez ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie oparte wyłącznie na nowych okolicznościach, nowej przesłance nieważności w realiach tej sprawy narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja zapadła z obrazą przepisów postępowania administracyjnego art. 138, 107, 80, 156 kpa, która co wskazano wyżej mogła mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).