IV SA 1663/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. L., E. L., J. L. oraz Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę węzła drogowego. Skargi oddala 7/IV SA 1663-1665/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].10.2002r. znak : [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust.4, art. 36 i art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz.1071 tekst jedn. z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę węzła [...] w gminie S. (od km 10 + 987do km 14 + 000)-I-ego etapu budowy drogi ekspresowej [...] [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. Sz. wnosząc o jej uchylenie ze względu na naruszenie jego usprawiedliwionych interesów. Następnie pismem z dnia 07.03.2003r. cofnął to odwołanie. Po cofnięciu odwołania decyzją z dnia [...].04.2003r. znak : [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 137 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ stwierdził, że wobec wystąpienia warunków określonych w art. 137 K.p.a. uznaje za dopuszczalne cofnięcie odwołania i wobec bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego należało je umorzyć. Skargę na powyższą decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. W. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego pozwolenie na budowę nie powinno dotyczyć wydzielonej części inwestycji lecz obejmować całe zamierzenie budowlane. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wydzielonej części jaką jest węzeł [...] to inwestor zobowiązany był przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego zwłaszcza dla gruntów Gminy M. tj. miejscowości P. i M., które takiego projektu zagospodarowania przestrzennego nie mają jeszcze zatwierdzonego. Na rozprawie sądowej w dniu 17.03.2006r. skarżący sprecyzował swoją skargę poprzez wskazanie, że dotyczy ona decyzji o pozwoleniu na budowę drogi ekspresowej [...] P., której przebieg on kwestionuje. Zdaniem Z. W. droga powinna przebiegać prosto a nie według przyjętego wariantu. Skarżący wniósł skargę na zasadzie protestu do przebiegu drogi, która objęta jest przedmiotową decyzją dotyczącą węzła P. W ocenie skarżącego, decyzję zezwalającą na budowę wydano bez projektu budowlanego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skarżący nie był stroną w postępowaniu dotyczącym wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...].10.2002r. znak : [...], a co za tym idzie, również w postępowaniu zakończonym decyzją organu z dnia [...].04.2003r. znak : [...]. Organ dodał, że podniesione przez skarżącego w skardze zarzuty nie podważają merytorycznej legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego względu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. W przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. Cofnięcie przez stronę odwołania jest oparte na zasadzie rozporządzalności, która podlega kontroli organu odwoławczego i w razie oceny, że prowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, cofnięcie nie mogłoby wywołać skutków prawnych. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. W rozpatrywanej sprawie odwołanie zostało cofnięte przez W. Sz. przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Uznanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za dopuszczalne cofnięcie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2002r. świadczy o tym, że organ dokonał analizy cofnięcia w aspekcie prawnym i społecznym. Gdyby w wyniku przeprowadzonej przez organ kontroli ustalone zostało, że cofnięcie odwołania doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny organ uznałby, ze czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. Wobec spełnienia warunków określonych w art. 137 K.p.a., a w szczególności wobec stwierdzenia przez organ, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...].10.2002r. nie narusza ani prawa ani interesu społecznego organ trafnie uznał cofnięcie odwołania i wobec bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego umorzył je. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził w zaskarżonej decyzji dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego, że Z. W. nie był stroną w postępowaniu dotyczącym wydania przez Wojewodę [...] decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę I-ego etapu budowy drogi ekspresowej [...]. Wskazać należy, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W świetle art. 28 K.p.a. podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony i tym samym nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w postępowaniu rozstrzygnięć. Z decyzji organu I – szej instancji nie wynikały dla skarżącego żadne prawa i obowiązki, co spowodowało, iż nie mógł być uznany za stronę postępowania. Skarżący nie brał udziału zarówno w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę jak i w postępowaniu odwoławczym. Na rozprawie sądowej skarżący przyznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę drogi nie dotyczy jego interesów prawnych, bowiem nieruchomość stanowiąca własność skarżącego usytuowana jest w odległości 6 km od planowanej drogi. Skarga zaś ma wyrażać protest przed naruszeniem środowiska naturalnego przez tę inwestycję, która ponadto jest niebezpieczna dla ludzi. Zdaniem skarżącego skoro droga przechodzi przez określony powiat to jako mieszkaniec tego powiatu ma prawo do składania odwołań i skarg nawet jeśli decyzja nie dotyczy bezpośrednio jego interesu. Już w świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji. Nie ma też legitymacji czynnej do wniesienia skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze po cofnięciu odwołania przez inną stronę. Zauważyć też trzeba, że zarzuty skarżącego dotyczą decyzji merytorycznej Wojewody [...] z [...].10.2002r. o pozwoleniu na budowę, która nie była przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznanie skargi w tym zakresie nie jest możliwe, gdyż wykraczałoby poza ramy niniejszego postępowania sądowego. Zasadne ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wobec spełnienia warunków określonych w art. 137 K.p.a. należało uznać cofnięcie odwołania i umorzyć postępowanie odwoławcze powodują, że rozpoznana skarga nie podważyła słuszności orzeczenia organu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).