IV SA 1688/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie WSA NSA Andrzej Gliniecki (spr.), asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Sp.z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę Burmistrz Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku apartamentowego (dla hotelu) z garażem podziemnym oraz stacji [...] z pomieszczeniami biurowymi, na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Gminie W. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie: - art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w ten sposób, iż terenem budowy została objęta nieruchomość gruntowa, w stosunku do której na rzecz Spółki została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu zapewniająca dostęp do drogi publicznej – naruszenie praw osób trzecich, - art. 10, 28, 61 § 4 oraz 81 kpa, gdyż Spółka nie została uznana za stronę postępowania podobnie, jak w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższych względów decyzja powinna być uchylona. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnia, iż odwołująca się nie przedstawiła żadnego dokumentu świadczącego o tym, że została ustanowiona na jej rzecz służebność przejazdu i przechodu, o której mowa w odwołaniu, nie wynika to też z odpisu księgi wieczystej nr [...]. W trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji skarżąca będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej i użytkowanych w sąsiedztwie garaży. W czasie realizacji części podziemnej budynku szerokość rampy wjazdowej do garaży zostanie jedynie zwężona z 4,90m do 4,20m na okres 3 miesięcy. Ponadto zarzut uniemożliwienia dostępu do drogi publicznej i garaży jest nieuzasadniony, gdyż projekt obsługi komunikacyjnej placu budowy został pozytywnie uzgodniony z Zarządem Dróg Miejskich w W. (pismo z dn. 11.05.2001 r.) Odwołująca się Spółka, jak wynika z przedłożonego zaświadczenia, jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej P. z tytułu własności dwóch lokali w budynku przy ul. [...]. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, jako upoważniony do reprezentowania Wspólnoty na zewnątrz, uczestniczył w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i została mu doręczona decyzja. Skarżąca więc, jako członek wspólnoty mieszkaniowej, nie może twierdzić, że nie wiedziała o toczącym się postępowaniu w sprawie. Inwestorzy spełnili wszystkie wymagania wynikające z przepisów art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i 2, art. 34 ust. 1, 2, 3 i art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W. Sp. z o.o. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie jej i decyzji ją poprzedzającej. W skardze zarzuca się podobnie, jak wcześniej w odwołaniu, że nie doręczono skarżącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, nie zapewniono też skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi. W. Sp. z o.o. w piśmie procesowym z dnia 27.05.2004 r. skierowanym do Sądu ponad to co w skardze wnosi o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowań przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W piśmie tym strona skarżąca także wnosi o zobowiązanie inwestorów i Prezydenta W. do udzielenia informacji i przedstawienia stosownych dowodów na okoliczność, czy budowa na podstawie zaskarżonych decyzji została rozpoczęta, w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 lat od dnia, w którym zaskarżone decyzje stały się ostateczne, a jeżeli tak, to czy budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest nieuzasadniona. Zarzuty zawarte w skardze podobnie, jak i wcześniej w odwołaniu w zasadzie sprowadzają się do tego, że W. Sp. z o.o., dalej zwana Spółką, nie była w postępowaniu przed organem pierwszej instancji traktowana jak strona, chociaż decyzja z dnia [...] sierpnia 2001 r. została jej doręczona. Skutkiem tego strona skarżąca, nie była zawiadomiona o wszczęciu postępowania, nie zapewniono jej czynnego udziału w pierwszej fazie postępowania i nie uniemożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 61 § 4 i art. 10 § 1 kpa). Skarżąca uważa, że przysługiwała jej w tym postępowaniu "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich" w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publiczn4ej (art. 5 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Jak wynika z akt sprawy, Spółka wywodzi swoje prawa podmiotowe w sprawie z tego, że jest właścicielem dwu lokali w budynku przy ul. [...] a ponadto, jest najemcą części działki nr ew. [...], której właścicielem jest Gmina W., na której jest urządzony wjazd (wyjazd) do garażu podziemnego budynku biurowego usytuowanego przy ul. [...] stanowiącego własność Spółki. W trakcie rozprawy skarżąca okazała stosowne umowy najmu potwierdzające powyższą okoliczność. Tymczasem działka nr ew. [...] w części przylegającej do w/w wjazdu do garażu podziemnego, jest objęta decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Jak z powyższego wynika działka nr ew. [...] stanowiąca własność Gminy została w odpowiednich częściach wynajęta Spółce skarżącej i inwestorowi przedmiotowej inwestycji i stąd wynika zainteresowanie skarżącej tą sprawą. Teren, na którym jest posadowiony budynek przy ul. [...], w którym Spółka ma prawo własności do dwu lokali, graniczy z działką nr ew. [...]. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, jakkolwiek bardzo skomplikowane bowiem wynikające ze stosunków zobowiązaniowych dwu podmiotów do odpowiednich części nieruchomości (działka nr ew. [...]), należało uznać, iż Spółka skarżąca miała przymiot strony w niniejszej sprawie. Powyższe obliguje do stwierdzenia, że błędne było stanowisko organu pierwszej instancji w początkowej fazie postępowania, kiedy to organ negował istnienie interesu prawnego Spółki w sprawie. Stanowisko to jednak uległo zmianie, przez fakt doręczenia Spółce decyzji pierwszej instancji a następnie rozpatrzenie odwołania i wydanie zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu której, organ odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą. Przesądzenie w kwestii podmiotowej czyli uznanie, iż interes prawny Spółki mieści się w ramach "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego) obliguje do rozpatrzenia zarzutów pod względem merytorycznym. Jedyny zarzut natury merytorycznej sprowadza się do tego, iż Spółka obawia się, że planowana inwestycja zakłóci funkcjonowanie dojazdu do garażu podziemnego w budynku przy ul. [...], co może skutkować ewentualną odpowiedzialnością odszkodowawczą wobec najemców tego obiektu. Do powyższych kwestii organ drugiej instancji wyczerpująco się odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, iż jedynym utrudnieniem związanym z planowaną budową, może być zwężenie wjazdu do garażu o 70cm, na okres 3 miesięcy. Szczegółowe wyjaśnienie tych kwestii znalazło się w piśmie Dyrektora B. Sp. z o.o. (upoważnionym przez inwestora w sprawie), złożonym w dniu 27.11.2001 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim w W. Pomimo to zarzut ten został powtórzony również w skardze. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżony akt, bada go pod względem ewentualnych naruszeń prawa materialnego, jak i naruszeń przepisów postępowania. Przy czym, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną, co wynika z brzmienia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), dalej zwanej ustawą o postępowaniu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wskazane naruszenia prawa nie miały wpływu na wynika sprawy. Bez wątpienia zarzut, że Spółka skarżąca powinna być od początku traktowana jako strona postępowania, jest trafny, jednak samo to nie może przesądzić o wyniku sprawy. Decyzja pierwszej instancji została stronie prawidłowo doręczona i od tego momentu strona mogła bez ograniczeń realizować swoje prawa podmiotowe w sprawie. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i miedzy innymi do zadań organu drugiej instancji należy korygowanie błędów organu pierwszej instancji. Rozpatrując odwołanie strony, odnosząc się merytorycznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ drugiej instancji faktycznie i prawnie uznał Spółkę za stronę w tym postępowaniu, nie uchylając decyzji pierwszej instancji i nie umarzając postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. O takim rozstrzygnięciu niewątpliwie przesądziła ocena merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu. Były one na tyle nieistotne, ze można je było wyjaśnić na etapie postępowania odwoławczego, bez potrzeby korzystania z możliwości jakie daje przepis art. 138 § 2 kpa. Należy zauważyć, że jedyny zarzut merytoryczny zawarty w odwołaniu i później powtórzony w skardze, sprowadza się do obaw Spółki, czy planowana budowa, nie zakłóci prawidłowego funkcjonowania wjazdu do garażu podziemnego w budynku należącym do Spółki. Po pierwsze, jak wynika z akt sprawy są to obawy, nie poparte żadnymi wiarygodnymi danymi i dotyczą, nie istoty sprawy, lecz okresu przejściowego związanego z procesem realizacji inwestycji. Czyli skarżąca, nie kwestionuje wprost samej inwestycji, nie stawia żadnych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego warunkujących wydanie pozwolenia na budowę, nie wskazuje też na sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Każda budowa, jako ciąg działań technicznych, mających miejsce na określonym terenie i w określonym czasie, stwarza pewne problemy, utrudnienia i ograniczenia dla władających sąsiednimi nieruchomościami (użytkowników), nie jest to jednak wystarczający powód aby zabronić budować, czy też uchylać z tego powodu decyzję o pozwoleniu na budowę, jeżeli okoliczności te wcześniej zostały przewidziane przez inwestora i uwzględnione przez organ w pozwoleniu na budowę. Z analizy przedstawionego materiału wynika, że w niniejszej sprawie na etapie projektowania przewidziano pewne utrudnienia i ograniczenia w korzystaniu z wjazdu do garażu podziemnego, należącego do skarżącej, jednak nie na tyle istotne, aby mogło to uniemożliwić dostęp do drogi publicznej. W takim razie zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Żadnych innych zarzutów merytorycznych od czasu złożenia odwołania (14.09.2001 r.) do daty rozprawy przed Sądem, strona skarżąca nie złożyła. Należy więc przyjąć, że innych zarzutów merytorycznych w sprawie nie było i nie ma, bo gdyby takie były, zostałyby podniesione przed Sądem. W tej sytuacji trudno więc uznać, że naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 kpa, chociaż formalnie miało miejsce, mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co stanowi konieczny warunek do uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o postępowaniu). Wszelkie instytucje procesowe zawarte w przepisach o postępowaniu, dające określone prawa uczestnikom postępowania, mają wpływ na rozstrzygnięcie tylko wtedy, kiedy uczestnik postępowania ma merytoryczne przesłanki uzasadniające wykorzystanie tych instytucji, czyli potrafi wskazać na naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego, co jednocześnie stanowi naruszenie jego interesu prawnego. Czyli realizacja uprawnień podmiotowych strony, wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wymaga jednocześnie wskazania przez stronę okoliczności należących do przedmiotu sprawy, okoliczności które kwestionuje i z którymi się nie zgadza, gdyż jej zdaniem naruszają określone normy prawa materialnego (np. Prawa budowlanego). Instytucje procesowe, dające określone prawa stronie w postępowaniu administracyjnym, są środkiem do celu, jakim jest merytoryczne (co do istoty) rozstrzygnięcie w sprawie, a nie są same w sobie celem. Cóż bowiem w praktyce z tego może wynikać, że określony podmiot ma przymiot strony w sprawie, jeżeli ten podmiot nie podnosi żadnych zarzutów merytorycznych opartych na przepisach prawa materialnego w danej sprawie, jeżeli jego aktywność w postępowaniu ogranicza się tylko do tego aby mieć przymiot strony. Mieć przymiot strony w sprawie, oznacza aktywnie korzystać z tego prawa, a nie biernie egzekwować tylko swoje uprawnienia wynikające z przepisów o postępowaniu. W takiej sytuacji, samo naruszenie przepisów o postępowaniu, nie może mieć wpływu na wynik sprawy, na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie Sądu, uwzględnienie skargi w tej sytuacji, byłoby "sztuką dla sztuki", działaniem na szkodę inwestora, działaniem przewlekającym postępowanie, nie mającym wpływu na końcowy wynik sprawy. Zarzut niedoręczenia skarżącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być rozpoznany w tej sprawie, gdyż nie należy do jej przedmiotu. Wniosek dowodowy zgłoszony w piśmie skarżącej z dnia 27 maja 2004 r. dotyczący zbadania okoliczności, określonych w art. 37 Prawa budowlanego, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w tej sprawie i spowodowałoby to nadmierne przedłużenie postępowania. Poza tym, jak Sąd zwrócił uwagę w ustnym uzasadnieniu swego stanowiska, wykonanie zaskarżonej decyzji zostało wstrzymane postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2002 r. Postanowienie Sądu w sprawie wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego, zostało ogłoszone na rozprawie a uzasadnienie zostanie doręczone zgodnie z art. 163 § 1 ustawy o postępowaniu. W świetle powyższych rozważań i przyjętego stanowiska w kwestii legitymacji procesowej Spółki skarżącej w postępowaniu administracyjnym, Sąd nie widział konieczności zajęcia stanowiska w kwestii przymiotu strony wspólnoty mieszkaniowej i zakresu reprezentacji zarządu wspólnoty, w tej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy wcześniej powołanej z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.