IV SA 1692/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr.), Sędziowie (NSA, WSA Bogusław Moraczewski, Leszek Kamiński, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzje Ministra Kultury z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Minister Kultury decyzją z dnia [...] marca 2003 r., po rozpatrzeniu odwołania C. L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].07.2002 r. odmawiającej zezwolenia na budowę domu jednorodzinnego II kondygnacyjnego z poddaszem użytkowym przy ul. [...] w W., wg przedstawionego projektu budowlanego, - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż teren na którym planowana jest inwestycja wpisany jest do rejestru zabytków decyzją z dnia [...].12.1993 r. pod nr [...], jako "M.". W sprawie opracowano, przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków, specjalistyczną opinię, z której wynika, że realizacja inwestycji wg przedstawionego projektu może w sposób nieodwracalny zniszczyć walory architektoniczno-urbanistyczne zespołu "M.", dla których został on wpisany do rejestru zabytków. Układ urbanistyczny zabytkowego osiedla charakteryzuje się regularnością sposobu zagospodarowania poszczególnych działek i przestrzeganiem linii zabudowy. Budynki na poszczególnych parcelach są wolnostojące, otoczone z czterech stron terenem o charakterze ogrodowym, zbudowane z zachowaniem jednolitej frontowej linii od przyulicznych ogrodzeń, a więc usytuowane w frontowej części działki. Tylne części działek położonych przy ul. [...] tworzą przestrzennie zintegrowane zielone wnętrze, a w przypadku parceli położonych po parzystej stronie tej ulicy poszerzone dodatkowo o pas ogrodów należących do działek położonych przy ul. [...]. Opiniujący wskazali, że realizacja zaprojektowanego budynku poza obowiązującą linią zabudowy, w pasie ogrodowym działki, bezpowrotnie zniekształci istniejący, chroniony pod względem konserwatorskim schemat rozplanowania zarówno konkretnej działki, jak i całego wnętrzna mieszkalno-ogrodowego zespołu posesji położonych pomiędzy ulicami [...] i [...]. Oceniając bryłę planowanego budynku, opiniujący dodatkowo wskazali, iż nie nawiązuje ona do charakterystycznego dla zespołu, typu jednorodzinnego domu mieszkalnego wolno stojącego w ogrodowym otoczeniu. Jego wysokość w najwyższym punkcie przekracza 11m, przewyższając sąsiednia zabudowę mieszkaniową. Także stopień budowlanego zainwestowania działki w sposób znaczący przekroczy wskaźnik określający, w obrębie działki, relacje między terenem zabudowanym i utwardzonym, a tzw. biologicznie czynnym. W oparciu o przedłożoną opinię organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i uznał, iż realizacja planowanej inwestycji stanowiłaby naruszenie historycznego sposobu zagospodarowania działek, degradując tym samym wartości przestrzenne, historyczne, architektoniczne i przyrodnicze chronionego konserwatorsko obszaru "M.". Niezależnie od powyższego, Minister kultury wyjaśnił, iż w dniu [...].03.2003 r. stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którym uzgodnił on decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego II kondygnacyjnego z poddaszem użytkowym przy ul. [...]. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Kultury wniósł C. L. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego – art. 47 w zw. z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez nie uznanie wiążącego charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uzgodnionej przez organ konserwatorski I stopnia, – art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, – art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1963 r. o ochronie dóbr kultury przez przyjęcie, że ochrona zabytków ma polegać na rygorystycznym przestrzeganiu istniejącej linii zabudowy oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 16 kpa, art. 40 § 2 kpa, art. 110 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W bardzo obszernej skardze, w odniesieniu do skarżonej decyzji wyjaśnił, iż powierzchnia zabudowy działki, zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, stanowi jedynie 35% powierzchni całej działki, a sama działka, jego zdaniem, nie tworzy wraz z sąsiednimi ogrodami "zielonego wnętrza", które ma podlegać ochronie konserwatorskiej, gdyż zarówno na jego działce oraz działkach sąsiednich brak jest (poza trawą) roślinności zielonej. Nie zgodził się z twierdzeniem, że po pełnym zagospodarowaniu działki teren zabudowany i utwardzony zbliży się do 50% całej jej powierzchni. Zaprojektowany budynek ma wysokość 10m i 70cm i nie przewyższa sąsiedniej zabudowy, tym bardziej, że na przyległej ul. [...] znajdują się budynki II i III kondygnacyjne. Wskazał, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...].03.2001 r. pozytywnie uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez niego budowy domu jednorodzinnego II kondygnacyjnego, stwierdzając, że projektowana inwestycja nie naruszy wartości kompozycyjnych chronionego układu urbanistycznego. Zakwestionował wnioski przedstawione w sporządzonej przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w W. opinii, z których wynika, iż na jego działce wyklucza się posadowienie jakiegokolwiek budynku mieszkalnego. Wskazał, że kształt i rozmiary działki przesądziły o zaprojektowaniu budynku w ostrej granicy z działką sąsiednią. Ograniczenia wynikające z kształtu i rozmiaru działki znane były konserwatorowi zabytków, gdyż opiniował on decyzję podziałową działki nr [...] oraz wydał postanowienie z dnia [...].03.2001 r., uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków był związany decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, był nią związany także Minister Kultury, w związku z czym decyzje organów obu instancji, nie zezwalające pod względem konserwatorskim na budowę domu jednorodzinnego, wydane zostały z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując dodatkowo, iż zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym to organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie jest organem architektoniczno-budowlanym, prowadzi odrębne postępowanie w oparciu o art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i rozstrzygnięcie innego organu nie jest dla niego wiążące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Należy podkreślić, że stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1269 i 1270) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd wziął pod uwagę, że przekazując wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków kompetencje w zakresie udzielania zezwoleń, o których mowa w art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, ustawodawca pozostawił organowi wybór sposobu rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Decyzja organu w przedmiocie zezwolenia na budowę nie jest związana treścią konkretnej normy prawnej, bowiem ani ustawa z dnia 15.02.1962 r. o ochronie dóbr kultury, ani też ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, określająca zasady i warunki uzyskania pozwolenia na budowę, nie zawierają szczegółowych przepisów ustanawiających warunki zabudowy nieruchomości objętej ochroną konserwatorską. Nie oznacza to jednak prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Orzecznictwo sądowe jak i doktryna prawa określiły granice swobody, z jakiej może korzystać organ w ramach uznania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11.06.1981 r. sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981/1/57) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasada wyrażona w art. 7 kpa, zobowiązująca organ administracji państwowej do załatwienia sprawy "mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony" wskazuje uznaniu administracyjnemu określoną granicę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wprawdzie powołany przepis nie stwarza wyraźnych kryteriów ocennych, jednakże nakazuje organowi administracji kierować się nie tylko interesem społecznym, ale i słusznym interesem strony (...). Zasada ta odnosi się nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, ale również do treści rozstrzygnięcia, to znaczy do stosowania norm prawa materialnego, na co wskazuje użyty w art. 7 kpa zwrot - o załatwieniu sprawy. Oznacza to, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny (...) organ ten ma obowiązek załatwienia sprawę w sposób pozytywny dla strony". Podzielając w pełni powyższą argumentację Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymaganiom wymienionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Minister Kultury powołał art. 27 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury. Art. 27 ust. 1 przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na przerabianie, odnawianie, rekonstruowanie, konserwowanie, zabudowywanie, odbudowywanie, uzupełnianie i dokonywanie wszelkich innych zmian dotyczących zabytków, natomiast ust. 3 tego artykułu wprowadza obowiązek uzyskania takiej zgody także na inne roboty mogące przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku lub widoku na ten zabytek. Uzasadnienie skarżonej decyzji aczkolwiek bardzo obszerne i wskazujące na wnikliwą ocenę zamierzonego przedsięwzięcia pod kątem ochrony konserwatorskiej, nie odnosi się do słusznego interesu strony, nie wskazuje także, w jakim zakresie projektowana inwestycja przyczyni się do zeszpecenia otoczenia. W szczególności organ nie wykazał, że interes społeczny wyrażający się w ochronie konserwatorskiej walorów zabytkowych "M." koliduje ze słusznym interesem strony, a tym samym uniemożliwia załatwienie sprawy w sposób pozytywny dla strony. W tym miejscu należy podkreślić, że uzasadnieniu decyzji uznaniowej stawia się szczególne wymagania, bowiem z jego treści musi wynikać, że decyzja nie nosi cech dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.09.1998 r. sygn. akt IV SA 893/97, Lex nr 45905). Zagadnienia związane z ochroną dóbr kultury oparte na specjalistycznej wiedzy, a dotykające częstokroć praw podmiotowych jednostki, jak np. prawa własności korzystającego ze szczególnej ochrony – art. 21 Konstytucji RP, wymagają nie budzącego wątpliwości ustalenia konkretnego stanu faktycznego i odniesienia go do norm obowiązującego prawa, a następnie wyjaśnienia stronie wszystkich okoliczności mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Dotyczy to tym bardziej rozpoznania sprawy odwoławczej, gdy strona podnosi w odwołaniu konkretne przyczyny niezadowolenia z decyzji wydanej przez organ I instancji. Skarżący C. L. już w odwołaniu wskazywał konkretne zarzuty dotyczące m.in. wysokości projektowanego budynku, powierzchni zabudowy działki, usytuowania budynku na działce, do których organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, nie wskazując nadto, które elementy projektowanej inwestycji mogą przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku lub widoku na ten zabytek – art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury, przywołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Uzasadnienie decyzji, stosownie do przepisu art. 107 § 3 kpa powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, tj. ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest opisu stanu faktycznego uwzględniającego indywidualne warunki działki przy ul. [...] w W., w związku z czym nie wiadomo, czy i na ile projektowana inwestycja pozostaje w kolizji z opisanymi przez organ w tym uzasadnieniu zasadami ochrony zespołu urbanistycznego "M.". Oznacza to, ze organ orzekając w ramach uznania administracyjnego nie dochował reguł wynikających z zasad i norm postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa, co powoduje, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż postanowieniem z dnia [...].08.2003 r. Minister Kultury uchylił własne postanowienie z dnia [...].03.2003 r., którym stwierdzono nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].03.2001 r. i odmówił stwierdzenia nieważności tego postanowienia. A zatem nadal w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].03.2001 r. uzgadniające pod względem konserwatorskim decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy domu jednorodzinnego dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym przy ul. [...] w W.. Oznacza to, że organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji zobowiązany był szczególnie wnikliwie wyjaśnić przyczyny zmiany swojego stanowiska. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.