IV SA 1793/02

Dnia 31 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędziowie WSA Izabela Ostrowska, As. Grzegorz Czerwiński /spr./, Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2004 r. sprawy ze skargi Spółki z o.o. ,,W." na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2000 roku, Nr [...] Burmistrz Gminy [...] udzielił Sp. z o.o. "W." pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 roku, Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu wniosku P.B., T.B. i A.D. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 roku. Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności Wojewoda [...] wskazał art.156§1 pkt.4 kpa. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że Burmistrz Gminy [...] wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie naruszył art.57 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Pozwolenie na budowę wydane zostało bowiem na rzecz Spółki z o.o. W. i to właśnie ta firma była inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Wprawdzie Spółka z o.o. "W." dokończyła rozpoczętą przez Spółkę z o.o. W. inwestycję jednakże pozwolenie na budowę udzielone tej firmie nigdy nie zostało przeniesione na rzecz Spółki z o.o. "W.". Spółka z o.o. "W." nie może być uznana za inwestora i nie może być adresatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. [...] w W. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka z o.o. "W." podnosząc zarzut naruszenia art.7 kpa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli jak również podmiotu prowadzącego budowę oraz zarzut obrazy art.8 kpa poprzez naruszenie zasady stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Podniesiony został również zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art.59 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) Zdaniem Spółki z o.o. "W." Wojewoda [...] przy ustalaniu, kto był inwestorem budynku przy ul. [...] w W. oparł się jedynie na formalnym brzmieniu art.57 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) podczas gdy pozwolenie na użytkowanie zapadło w warunkach w których inna decyzja zapaść nie mogła. Prowadząca budowę Spółka z o.o. "W." spełniła bowiem wszystkie przesłanki określone w art. 59 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem odwołującej się Spółki z o.o. "W[" Inwestor jakim była Spółka z o.o. .W. w dokumentach figuruje jedynie formalnie natomiast w trakcie realizacji inwestycji nie podejmował jakichkolwiek działań ciążących na inwestorze. Nadto Spółka z o.o. W. formalnie zrzekła się swoich praw wobec złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę na Spółkę z o.o. "W.". Decyzją z dnia [...] marca 2002 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji podzielił argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka z o.o. "W." podnosząc zarzut naruszenia art.18 ust.1 i art.56 ust.1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) poprzez uznanie, że Spółka z o.o. "W." nie jest inwestorem. Nadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art.7 kpa i art.8 kpa poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że uchybienie przez organ zasadzie prawdy materialnej i zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nie stanowi podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa. Podzielić należy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Spółka z o.o. "W." nie jest inwestorem budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., a tym samym nie mogła być ona adresatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku. Inwestorem jest osoba wskazana w decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę udzielone zostało na rzecz Spółki z o.o. G. decyzją z dnia [...] grudnia 1993 roku Nr [...] wydaną przez Burmistrza [...]. Spółka ta z dniem 17 września 1996 roku zmieniła nazwę na "W." Sp. z o.o. (akt notarialny Nr [...]). Nie nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz Sp. z o.o. "W." gdyż Spółka ta nie wykazała się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Zabrakło zgody kilku współwłaścicieli działki na której realizowana była budowa. Nic nie stało jednak na przeszkodzie by Spółka "W." lub współwłaściciele działek na których realizowana była inwestycja uzyskali decyzję pozwalającą na dokończenie budowy. Inwestorem jest osoba fizyczna lub osoba prawna, która realizuje na własne ryzyko inwestycję budowlaną ponosząc jej koszty. Nie musi być to inwestycja realizowana bezpośrednio na rzecz tej osoby. Może to być inwestycja przeznaczona na rzecz osób trzecich np. budowa mieszkań z zamiarem ich odsprzedaży w przyszłości. Koszty inwestycji ponosi inwestor. Sp. z o.o. "W." nie odpowiada tym kryteriom i nie może być uznana za inwestora. Grunt na którym realizowana była budowa pozostał współwłasnością kilkudziesięciu podmiotów: osób fizycznych i prawnych. Spółka z o.o. "W." nie posiadała żadnego tytułu prawnego do gruntu. W aktach sprawy znajdują się umowy zawierane między Spółką z o.o. "W.", a współwłaścicielami działki na której inwestycja była realizowana. W umowach tych jako inwestorzy jednoznacznie wskazani są współwłaściciele działki. To oni ponosili koszty tej inwestycji. Również z umowy zawartej między Spółka z o.o. "W.", a Spółką z o.o. W." w dniu [...] czerwca 1997 roku wynika, że jako inwestorzy wskazani są współwłaściciele działki na której realizowana była inwestycja, a Spółka z o.o. "W." przejmowała jedynie wykonawstwo budowy. Spółka z o.o. "W." była więc jedynie wykonawcą inwestycji, a nie inwestorem. Tym samym skierowanie do tej Spółki decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie to zaś stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art.156§1 pkt.4 kpa). Z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie budynku może wystąpić, albo Spółka wskazana jako inwestor w decyzji o pozwoleniu na budowę, albo wszyscy współwłaściciele działki na której budynek został zbudowany, gdyż jest on wspólną własnością tych osób. W przypadku braku zgody wszystkich współwłaścicieli, współwłaściciele których udziały wynoszą co najmniej połowę mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art.199 k.c.). Spółka z o.o. "W." mogłaby wystąpić o pozwolenie na użytkowanie budynku, ale nie na własną rzecz lecz na rzecz współwłaścicieli działki gdyby posiadała ich pełnomocnictwo. Jak wynika jednak z akt sprawy takim pełnomocnictwem od wszystkich współwłaścicieli działki Spółka ta nie dysponowała. Nie można zgodzić się z podniesionym przez skarżącego zarzutem, że przy wydawaniu decyzji Wojewoda [...] naruszenie art.7 kpa i art.8 kpa. Analiza treści skargi wskazuje, iż w istocie zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że naruszył art.7 kpa i art.8 kpa polegało na tym, że rozstrzygniecie Wojewody [...] i akceptującego jego pogląd rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza słuszny interes obywateli i zasady współżycia społecznego. Zdaniem skarżącego Spółka z o.o. "W." działała bowiem w interesie właścicieli lokali, którzy zostali oszukani i pokrzywdzeni przez Spółkę z o.o."W.". W istocie jest to postulat by organy administracji w tej sprawie nie kierowały się w swych działaniach literą prawa, tyko przy wydając decyzję opierały się na bliżej nieokreślonym kryterium "słusznych interesów strony" i "zasad współżycia społecznego". Tego typu pogląd jest nie do przyjęcia, gdyż prowadziłoby to do chaosu w stosowaniu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że przy ocenie rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji nie mogą być brane pod uwagę tego typu argumenty. W wyroku z dnia 09 stycznia 2001 roku, sygn. akt IV SA 1826/00 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznaczny pogląd, że "zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego jest zupełnie bezprzedmiotowy w sytuacji, gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy Prawa budowlanego nie zawierają odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego. Organy orzekające w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę są limitowane wyłącznie kryteriami i warunkami ściśle określonymi w przepisach Prawa budowlanego". Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.