IV SA 1798/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie ( WSA, As. WSA Ewa Machlejd (spr.), Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2004 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. uchyla decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 1997 roku nr [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał B. S. rozbiórkę dobudowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 1991 r. części budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...] oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w 1997 r. przez pracowników Urzędu Miasta w [...] na terenie budowy stwierdzono, że budowa jest prowadzona niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. W protokole wskazano, że zwiększono gabaryty budynku przez dokonanie dobudowy o wymiarze 1,5 m. Ponadto została zmieniona więźba dachu z jednospadowego na dwuspadowy. Zmieniona również została stolarka okienna. Organ wskazał również, że budowa prowadzona była bez nadzoru technicznego. W związku z powyższym Burmistrz Miasta postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października ustalił warunki jakie należy spełnić, aby uzyskać pozwolenie na kontynuowanie robót. Decyzja ta stała się prawomocna, a jej warunki nie zostały przez B. S. spełnione. Wobec powyższego decyzją nr [...] z [...] stycznia 1998 r. Burmistrz Miasta orzekł o utracie ważności pozwolenia na budowę z [...] września 1991 r. Decyzja ta stała się również prawomocna wobec nie wniesienia od niej odwołania. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła B. S. wnioskując o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie rozbiórki budynku. Skarżąca podnosiła, że dysponując pozwoleniem na budowę wybudowała budynek w 1993 r., a w 1997 r. został przeprowadzona wizja w tym budynku przez pracowników Urzędu Miasta. Podniosła, że przed wizją zostały już wykonane w budynku wszystkie prace budowlane, łącznie z hydrauliką, elektryką i założeniem numeru telefonu, a więc od 1997 r. do chwili obecnej nie są przeprowadzane żadne prace budowlane. Zdaniem skarżącej jej zła sytuacja materialna nie pozwoliły na złożenie dokumentacji koniecznej do kontynuowania robót wymaganej od skarżącej zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] października 1997 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. na podstawie art. 138 par 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks wstępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, ponieważ jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego ma obowiązek podjąć działania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego Ponadto organ ustalił, że właściwy organ podjął działania zmierzające do legalizacji dobudowy. Decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] października burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał B. S. przedłożenie w/w dokumentacji. Zobowiązanie to nie zostało przez B. S. wykonane. W ocenie organu podana przez odwołującą zła sytuacja materialna nie ma znaczenia, bowiem obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest padanie legalności przeprowadzonych robót budowlanych i w przypadku niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2). Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła B. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn, niż okoliczności podniesione w skardze, które są bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. godnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy e jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zastosowały niewłaściwie przepis Prawa budowlanego nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów czym naruszyły przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. :Bezsporne jest, że podczas przeprowadzania czynności kontrolnych, organy nadzoru budowlanego zarówno [...] czerwca 1987 r., jak i [...] sierpnia 1987 r. stwierdziły, że dobudowa t prowadzona niezgodnie z warunkami pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego, określonymi w decyzji nr [...] Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] września 1991 Odstępstwo od projektu stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na 3udowę możliwe jest jedynie po otrzymaniu decyzji dokonującej zmiany projektu, natomiast każde samowolne odstępstwo inwestora od warunków określonych w woleniu na budowę jest naruszeniem przepisów budowlanych. W takiej sytuacji możliwość nałożenia obowiązku wykonania czynności zmierzających do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, przewiduje art. 51 Prawa budowlanego. Burmistrz Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 1997 r. na podstawie art. 104 kpa, 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach administracji ogólnej . U. nr 21 poz. 123) oraz porozumienia z dnia [...] września 1994 r. zawartego między (równikiem Urzędu Rejonowego w [...] a Burmistrzem Miasta [...] na stawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał B. S. dostarczenie w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji: 1) inwentaryzacji powykonawczej budowlano-architektonicznej wraz z oceną techniczną wykonanych robót przy budowie budynku mieszkalnego- dobudowa przy ulicy [...] w [...]. Inwentaryzacja winna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. 2) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. 3) zgodę właściciela sąsiedniej działki (w związku z usytuowaniem budynku w granicy działek). Ponadto Burmistrz Miasta [...] w decyzją nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na kontynuowanie budowy. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że budowa budynku mieszkalnego-dobudowa realizowana na terenie działki przy ulicy [...] w [...], została wstrzymana postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. Budowa została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od wydanego pozwolenia udzielonego decyzją nr [...] z dnia [...] września 1991 r. Odstępstwo dotyczyło zwiększenia gabarytów, zmiany więźby dachu i zmiany architektury. Powstały budynek wymaga wykonania dokumentacji powykonawczej oraz dokonania oceny czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami i normami budowlanymi. Z powyższych względów w ocenie organu decyzja jest zgodna z dyspozycją zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie kwestionując potrzeby przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów, nie można się jednak zgodzić z formą, w jakiej to uczyniono i powołaną podstawą prawną, Bowiem nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów inwentaryzacji powykonawczej, oceny technicznej, ekspertyzy technicznej), powinno się odbywać na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego w drodze postanowienia dowodowego), a nie w drodze decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma zupełnie inne przeznaczenie. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, organ będzie podejmował rozstrzygnięcie merytoryczne - co do istoty sprawy. Poza tym należy zwrócić uwagę na to, że w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu oprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku odstawienia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Bowiem tego typu dokumenty, inwentaryzacja powykonawcza, czy ekspertyza techniczna, są odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego - niezgodnego z prawem i samo przedstawianie tych dokumentów, nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonanymi robotami budowlanymi. Należy ponadto zwrócić uwagę, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie i nakładając w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, blokuje sobie możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu godnego z prawem. Z zaskarżonej decyzji, ani z utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej stancji nie wynika, w jakim trybie zamierzały organy doprowadzić dobudowę do stanu godnego z prawem, w; tym przypadku do stanu zgodnego z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Tym bardziej, ze treść art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego, który stanowi, że po wykonaniu obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy :organ wydaje pozwolenie na wznowienie robót - gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają - organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót, mogłoby to prowadzić w efekcie do wydania pozwolenia na wznowienie robót, które w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa regułami sztuki budowlanej. Skoro więc decyzja nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 997 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. to decyzja ta musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej sytuacji brak było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego i orzeczenia nakazania rozbiórki bez podjęcia próby legalizacji robót budowlanych w oparciu i prawidłowo zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdzić należy, że osnowa decyzji organu pierwszej instancji narusza przepis art. 107 § 1 kpa, ponieważ jest nieprecyzyjna i nie określa w sposób nie budzący wątpliwości czy rozbiórce ma podlegać cała dobudowa czy tylko to co zostało wybudowane niezgodnie pozwoleniem na budowę. Tak sformułowana decyzja rozbiórkowa także nie mogłaby pozostać w obrocie prawnym z uwagi na trudności z jej egzekucją. Biorąc pod uwagę powyższe z powodu naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. Prawa budowlanego, a także art. 107 § 1 kpa przez organy nadzoru budowlanego, które Sąd Administracyjny wziął pod uwagę z urzędu, uchyleniu ulegają decyzje organów pierwszej i drugiej instancji, a także decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 1997 r. Z powyższych względów na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku.