IV SA 1816/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala 7/IV SA 1816/03 U Z A S A D N I E N I E Kierownik Urzędu Rejonowego w T. [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. na podstawie art. 59 ust 1 Prawa budowlanego z 1994 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia żelbetowego prefabrykowanego ustawionego pomiędzy nieruchomościami M. R. i J. S. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J. S. decyzją z dnia[...] sierpnia 1997 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta w skutek skargi złożonej przez J. S. skontrolowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi , który wyrokiem z dnia 23 października 2002 r. w sprawie II SA/Łd 1930 skargę oddalił . Z uzasadnienia wyroku wynikało , że przedmiotowe ogrodzenie wybudowane było przez M. R. w 1991 r. i powinno podlegać przepisom ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane . W ocenie Sądu postępowanie wykazało , że nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego . Nadto wątpliwym było czy tego rodzaju ogrodzenie w ogóle wymagało w chwili budowy uzyskania pozwolenia na budowę w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego gdyż wykonane było między posesjami skarżącego i M. R. z płyt betonowych w części ażurowych . Ponieważ jednak inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki to pozwolenie na użytkowanie ogrodzenia , znajdowało oparcie w art. 40 i 42 ust 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do zarzutów J. S. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził , że organ nie miał obowiązku czynienia ustaleń co do tego czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością .Udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie przesadza o prawie własności i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw . Również zarzut , że decyzję wydał organ niewłaściwy nie znalazł potwierdzenia , bowiem przedstawione przez skarżącego porozumienie z 30 grudnia 1994 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T. [...] a Zarządem Gminy w T. [...] zmieniające porozumienie w sprawie powierzenia prowadzenia zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ani porozumienie zawierające kolejne zmiany jego treści – przestawione przez organ nie dowodzą , iż Kierownik Urzędu Rejonowego nie był organem właściwym w tej sprawie . J. S. w dniu 3 grudnia 2002 r. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1997 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w T. [...] z [...] czerwca 1997 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia . Jako przesłankę do stwierdzenia nieważności wskazał okoliczność , iż decyzję pierwszoinstancyjną wydał organ niewłaściwy a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy . Powołał się na treść porozumienia z dnia 30 grudnia 1999 r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T. [...] a Zarządem Gminy w T. [...] opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia 9 stycznia 1995 r. poz. 10 w zakresie właściwości Zarządu Gminy do wydawania pozwolenia na użytkowanie obiektów . Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 4 sierpnia 1997 r. Organ uznał , że wniosek taki jest niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych bowiem decyzje te były kontrolowane przez NSA a stosownie do art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ , którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi . Oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie oceną prawną . Dlatego organ stwierdził , że zarzuty podnoszone przez J. S. we wniosku o stwierdzenie nieważności nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. S. i ponowił zarzut , że decyzja organu I instancji wydana została przez niewłaściwy organ i jako taka powinna być razem z decyzją organu odwoławczego wyeliminowana z obrotu prawnego . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu powtórzył pogląd , że skoro decyzja była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny , który wyrokiem z 23 października 2002 r. oddalił skargę J. S. to brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na wiążący charakter sądowej oceny tej decyzji . Nadto podniósł , że rozpoznając wniosek J. S. w postępowaniu nieważnościowym, w istocie należałoby wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji a nie odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności . Jednak uchybienie to w ocenie organu nie miało wpływu na sytuację prawną wnioskodawcy . Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. S. i wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji , argumentując jak poprzednio a zatem iż decyzja I instancji wydana została przez niewłaściwy organ a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga nie jest zasadna . Na wstępie należy zauważyć , że zarzut naruszenia właściwości przy wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. [...] decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia był podniesiony przez J. S. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji to jest Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie . Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał ,że nie znalazł on potwierdzenia , bowiem przedstawione przez skarżącego porozumienie z 30 grudnia 1994 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T. [...] a Zarządem Gminy w T. [...] zmieniające porozumienie w sprawie powierzenia prowadzenia zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ani porozumienie zawierające kolejne zmiany jego treści - przestawione przez organ nie dowodzą , iż Kierownik Urzędu Rejonowego nie był organem właściwym w tej sprawie . Aktualnie skarżący podnosząc ten sam argument wnosi o stwierdzenie , że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotknięta jest wadą nieważności . Twierdzenie to jest w istocie polemiką z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przy niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych . Sformułowana w artykule 30 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. z 1995 r. Nr 74 , poz. 368 ze zm. ) zasada, w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ" oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, będą one związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ona uchylona w prawnie określonym trybie i oczywiście o ile nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. ( wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r. sygn. III SA 3377/00 LEX nr 54000) Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywało, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu a próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. W niniejszej sprawie teza ta jest tym bardziej aktualna skoro konkretny podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut był już przedmiotem analizy i oceny Sądu . Zasadne jest zatem twierdzenie organu rozpatrującego wniosek w postępowaniu nieważnosciowym że był związany oceną prawną Sądu , co do tego iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydana przez właściwy dla tego postępowania organ administracyjny. Z tych samych przyczyn odmienne poglądy wyrażone we wniosku należy uznać za niedopuszczalne i naruszające przepis art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym . Z mocy art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci dokonanych przez Sąd ustaleń może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej. Jednak żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie zachodzi . Zdaniem Sądu pojęcie "organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia" o jakim mowa w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym obejmuje nie tylko organ załatwiający sprawę, ale także organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji administracyjnej . Oznacza to, że niezastosowanie się przez organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego musiałoby skutkować uchyleniem takiej decyzji. W obecnym systemie sądownictwa administracyjnego wobec uchylenia ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym obowiązuje art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.) . Stanowi on , że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji obowiązującą w polskim prawie. Wprawdzie organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, motywując taką odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia wobec wcześniejszego dokonania jej sądowej kontroli to jednak skutek prawny dla skarżącego jest w obu przypadkach jednakowy . Organ może bowiem dokonać merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po rozpatrzeniu sprawy. Tym niemniej ta merytoryczna ocena sprowadzałaby się do wskazania wiążącej oceny sądowej kontroli decyzji na "dalszym" etapie postępowania nieważnościowego . Uchybienie to ma charakter formalny i nie ma wpływa na prawidłowość ostatecznego zakończenia sprawy w sposób dla skarżącego negatywny . Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) Sąd skargę - jako nieuzasadnioną - oddalił.