IV SA 1831/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Sędziowie ( WSA, As. WSA Tadeusz Nowak, Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J.S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...] i stwierdził nieważność tej decyzji. Wojewoda [...], po wystąpieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] stycznia 2003 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] zmieniającej w części decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., którą zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową przy ul. [...] w B. wg projektu zamiennego. Według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w kontrolowanej decyzji występuje: - niezgodność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z pozwoleniem na budowę w zakresie ilości kondygnacji, - niezgodność mapy dla celów projektowych ze stanem na gruncie, - brak spójności części opisowej projektu z częścią rysunkową, - brak decyzji o wyłączeniu gruntów o powierzchni ca 40 m/2, - brak uzgodnień z instytucjami w zakresie projektowych usług. Wojewódzki organ administracji architektoniczno – budowlanej odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że "ich analiza nie wykazała na dotknięcie decyzji wadą powodującą jej nieważność (...)". W ocenie organu działającego w trybie nadzoru, decyzja Starosty [...] nie została obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ nie znalazł więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. odwołał się J.S. zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy, stwierdził, iż rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest błędne i zachodzi konieczność jego uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Organ odwoławczy wskazał m.in., iż w przedmiotowej sprawie organ stopnia wojewódzkiego prowadzący z urzędu postępowanie w trybie nadzoru, błędnie uznał istnienie przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu stopnia podstawowego rażąco naruszała art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz § 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego, co stanowiło podstawę wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. J. S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił jej "brak merytorycznego odniesienia się do całości wniesionego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2003 r. (...)". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12710). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Sąd podziela argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu, odnośnie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz niedopuszczalności umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Stwierdza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję organu wojewódzkiego i stwierdzające nieważność decyzji organu architektoniczno – budowlanego szczebla podstawowego wydane zostało zgodnie z prawem. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie podkreślenia wymagają dwie kwestie: istota nadzwyczajnego trybu weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji oraz zagadnienie "bezprzedmiotowości postępowania" jako przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem, którego przedmiotem jest ustalenie, czy określona decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii obowiązywania zaskarżonej decyzji. Ten tryb weryfikacji decyzji jest instytucją szczególną, godząca w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki stwierdzającej nieważność musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać. W zależności od wyniku przeprowadzanej analizy, organ stwierdza nieważność kontrolowanego aktu administracyjnego lub odmawia stwierdzenia jego nieważności. Bardzo istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest również zagadnienie "bezprzedmiotowości postępowania" jako przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. W doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany wydać rozstrzygnięcie. Bezprzedmiotowość postępowania jest także określana jako brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Postępowanie administracyjne staje się bowiem bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku prowadzonego postępowania. W związku z tym, w ocenie Sądu przyjąć należy, że umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Organ wojewódzki był władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa, a więc w konsekwencji mógł albo odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. albo stwierdzić jej nieważność. Nie był natomiast uprawniony do umorzenia postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrywał przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym, którego istotą jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ w postępowaniu tym orzeka merytorycznie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozstrzygał więc w kwestii istnienia kwalifikowanych wad decyzji, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że art. 33 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przewiduje obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zakres i formę projektu budowlanego określa zaś szczegółowo rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 1998 r. Nr 140, poz. 906), w świetle którego projekt budowlany stanowią: projekt architektoniczno – budowlany oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu. Zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia w zw. z art. 34 ust. 3 Prawa Budowlanego do projektu budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć uzgodnienia, pozwolenia i opinie także specjalistyczne oraz stosownie do potrzeb, oświadczenia jednostek organizacyjnych wymagane przepisami szczególnymi, a z dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy, nie wynika, aby obowiązek ten został dopełniony. Następnie wskazał, iż z § 8 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, iż projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, które zawierają informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów i przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak wskazał organ odwoławczy, z projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do decyzji znak: [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nie wynika, iż została ona przyjęta do zbioru map i opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. Jednocześnie podniósł, iż w/w mapa sporządzona do celów projektowych nie obejmuje obszaru otaczającego teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a obowiązek taki wypływa z dyspozycji normy § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno kartograficznych oraz czynności obowiązujących w budownictwie. Natomiast w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki brak jest także pieczęci potwierdzających uzgodnienia projektu budowlanego z organami, na które wskazują przepisy szczególne (art. 33 ustawy Prawo budowlane). W związku z powyższym organ odwoławczy słusznie uznał, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. rażąco narusza art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego, a jeżeli tak to w sprawie zastosowanie znajduje art. 156 1 pkt 2 kpa, według którego organ administracji działając na wniosek strony lub z urzędu stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jasno i należycie uzasadnił swoje zdanie. Wskazał fakty które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł. Zajął stanowisko wobec całego materiału procesowego zgromadzonego w sprawie. Dochował obowiązku jaki spoczywa na każdym organie administracji, a który wypływa z art. 107 § 3 kpa oraz z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia i bardzo starannie wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną swojej decyzji. Wyjaśnił również, dlaczego rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270) skargę jako bezzasadną należało oddalić.