IV SA 1844/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędziowie ( WSA, As. WSA Bożena Więch-Baranowska, Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2004 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowy strychu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. S. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 1997 roku Prezydent [...] na podstawie art. 51 ust.l Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) nakazał I. S. rozbiórkę częściowej zabudowy strychu w budynku przy ul. [...] w [...] prowadzonej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w terminie do [...] marca 1998 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent [...] stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] listopada 1997 roku, Nr [...] wstrzymano prowadzone przez I. S. prace budowlane na strychu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] na skutek zawiadomienia właścicieli budynku. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Prezydent [...] stwierdził, że inwestorka prowadziła prace budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego co stanowi samowolę budowlaną jak również nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci zgody pozostałych współwłaścicieli na zabudowę części wspólnego strychu. W tej sytuacji zdaniem Prezydenta [...] zachodziły przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego. Od powyższej decyzji Prezydenta [...] odwołanie złożyła inwestorka I. S. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku, Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku i na podstawie art.48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) nakazał dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej części zabudowy strychu w budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż będące przedmiotem postępowania roboty budowlane I. S. rozpoczęła bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, bez projektu budowlanego oraz bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Adaptacja strychu na cele mieszkalne polegająca na wykonaniu wydzielenia części pomieszczenia strychu poprzez wybudowanie ścianek działowych, wykonaniu posadzki betonowej i zamontowaniu drzwi płytowych pełnych, a także montażu profili blaszanych pod ścianki osłonowe stanowi w rozumieniu przepisu art.3 pkt.6 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) budowę. Przez budowę należy bowiem rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego, w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Nadto zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Przedstawiony stan faktyczny w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadnia zastosowanie art.48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Fakt złożenia przez I. S. do Sądu wniosku o ustalenie sposobu korzystania z poddasza stanowiącego współwłasność właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w [...] nie ma natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła I. S. podnosząc następujące zarzuty: a) naruszenia art.49 ust.l ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.), gdyż budowa zakończona została [...] stycznia 1998 roku i minął pięcioletni okres określony w tym artykule, co uniemożliwia wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art.48 wyżej wymienionej ustawy, b) naruszenia art.29 ust.2 pkt.l ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane, gdyż wykonanie robot budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jeżeli nie obejmują one zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych i gazowych, a także nie wpływają na zmianę wyglądu obiektu, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zaś w dniu [...] października 1997 roku złożyła ona w Urzędzie Dzielnicy [...] zgłoszenie remontu budynku z wyszczególnieniem zakresu prac, c) naruszenia przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ponieważ od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych do dnia doręczenia jej decyzji o rozbiórce upłynęło ponad dwa miesiące, d) naruszenia art.107 §1 kpa gdyż decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, e) naruszenia art.139 kpa, gdyż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, f) naruszenia art 109 §1 kpa gdyż decyzji nie doręczono wszystkim współwłaścicielom nieruchomości tj. M. M., M. M., M. R. i R. S.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.7 kpa i art.77 kpa Na wstępie stwierdzić należy, iż przesłane przez organy administracji publicznej akta sprawy są niekompletne. Analiza tych akt wskazuje, że w przeważającej swej części składają się one z kserokopii dokumentów. W aktach brakuje odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku. Można jedynie przypuszczać, że odwołanie takie zostało złożone skoro [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji stwierdza, że je rozpoznał. Brak jest również postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1997 roku, Nr [...] jak również dowodu doręczenia skarżącej odpisu tego postanowienia. Braki te w poważnym stopniu utrudniają Sądowi właściwe ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy pozwala stwierdzić, że nie została wyjaśniona podnoszona przez skarżącą kwestia dokonania zgłoszenia remontu budynku z wyszczególnieniem zakresu prac jakie w związku z tym miały być wykonane. Ponieważ nie ma w aktach sprawy odwołania skarżącej nie wiadomo czy podnosiła ona ten zarzut w odwołaniu czy też dopiero w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalenie takich okoliczności jak: czy skarżąca dokonała zgłoszenia, że zamierza rozpocząć określone roboty budowlane, jaki był zakres tych robót, czy organy administracji architektoniczno budowlanej zaakceptowały to zgłoszenie czy też został złożyły skuteczny sprzeciw ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli skarżąca dokonała skutecznego zgłoszenia inwestycji i zakres wykonanych przez nią robót pokrywa się z zakresem robót wymienionych w zgłoszeniu to nie można przyjąć, iż działała ona w warunkach samowoli budowlanej. Nawet jeśli zgłoszenie dotyczyło inwestycji na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, ale nie został wniesiony od niego sprzeciw zgłoszenie to byłoby skuteczne. Wykonanej w oparciu o nie inwestycji nie można byłoby zakwalifikować jako samowoli budowlanej. Nie można byłoby również w takiej sytuacji wydać decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę dokonanej przebudowy poddasza. Organy nadzoru budowlanego mogły by natomiast w trybie art. 51 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazać skarżącej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zgłoszenie nie zostało dokonane lub organ złożył skutecznie sprzeciw od tego zgłoszenia to dopiero wówczas można byłoby mówić, że skarżąca dopuściła samowoli budowlanej. W takiej sytuacji zastosowanie miałby art.48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane tak jak to przyjął w swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie art 51 tejże ustawy jak to przyjął w swojej decyzji Prezydent [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącej rodzaj i skala wykonanych przez nią prac wskazuje, że dokonała ona przebudowy strychu, a nie jego remontu. Remont polega bowiem jedynie na odtworzeniu stanu pierwotnego gdy tymczasem skarżąca zmieniła istniejący stan poddasza budynku znajdującego się przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z treścią art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przez budowę obiektu budowlanego zgodnie z treścią art. 3 pkt. 6 wymienionej ustawy rozumieć należy także przebudowę takiego obiektu. W wypadku dokonania przez inwestora samowolnej przebudowy obiektu budowlanego lub jego części zastosowanie będzie miał art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Przy wydawaniu decyzji na podstawie tego przepisu należy jednak brać pod uwagę treść art. 49 tejże ustawy. Zgodnie z treścią tego artykułu nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wymieniony w art. 49 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane termin oznacza, że ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego może zostać wydana tylko w ciągu 5 lat od daty zakończenia budowy realizowanej w warunkach samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie nie zostały poczynione przez organy administracji publicznej żadne ustalenia odnośnie daty zakończenia przez skarżącą przebudowy poddasza. Jedynie z twierdzeń skarżącej zawartych w skardze wynika, że nastąpiło to [...] stycznia 1998 roku. Gdyby rzeczywiście zakończenie budowy nastąpiło w tym czasie to ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę budynku mogłaby zapaść najpóźniej w dniu [...] stycznia 2003 roku. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 stawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane po tej dacie naruszałoby przepis art. 49 tejże ustawy. Kwestia ta wymagała więc niewątpliwie poczynienia przez organy nadzoru budowlanego stosownych ustaleń faktycznych w tym przedmiocie co nie zostało uczynione. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego wydania przez Prezydenta [...]decyzji z dnia [...] grudnia 1997 roku na podstawie art.51 ust.l ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) po upływie dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stwierdzić należy, że dokonanie przez Sąd oceny tego zarzutu jest niemożliwe, gdyż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącej odpisu tego postanowienia. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż przy wydawaniu decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło do naruszenia art.l07§l kpa. Decyzja ta zawiera bowiem uzasadnienie faktyczne jak i prawne stanowiska zajętego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie można również zgodzić się z zarzutem skarżącej, że wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja jest rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącej. Przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji jak i decyzji organu II instancji był nakaz rozbiórki. Zmianie uległa jedynie podstawa prawna wydanego nakazu rozbiórki, a nie jej przedmiot i zakres. Z kolei zarzut niedoręczenia decyzji wszystkim współwłaścicielom nieruchomości nie narusza interesu prawnego skarżącej i z tego powodu zarzut ten nie mógł być brany pod uwagę jako podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji. Za zbędne zdaniem Sądu uznać należy na tym etapie postępowania rozważania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania poddasza przez skarżącą. Jest to bowiem kwestia wtórna w stosunku do samowoli budowlanej polegającej na przebudowie części obiektu budowlanego jakim jest to poddasze. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.l c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.