IV SA 1851/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędziowie NSA Bożena Walentynowicz, As. WSA Mariola Kowalska, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg J. N., A. i I. F., J. i H. S., W. S., R. Z., A. Z. oraz I. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej skargi oddala Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] udzielił Zrzeszeniu K. w G. [...] Uniwersytetu Ludowego w W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej N. [...], na terenie działki nr [...] położonej w S. obręb L., uznając iż inwestor spełnił wymogi decyzji z dnia [...] października 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Na skutek interwencji mieszkańców i właścicieli nieruchomości S., w dniu 29 kwietnia 1997 r. Wojewoda G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w C. z dnia [...] listopada 1996 r. Ten sam organ w dniu [...] sierpnia 1997 r. zawiesił z urzędu wszczęte postępowanie, uznając iż dla oceny zgodności z prawem pozwolenia na budowę, konieczna jest ocena wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] października 1996 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – budowy siłowni wiatrowej w miejscowości S. Żadna ze stron nie wniosła środka odwoławczego od tej decyzji. Nie wpłynął również wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Po podjęciu zawieszonego postępowania, Wojewoda G. decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...], na podstawie art. 158 w zw. z art. 156 § 2 kpa stwierdził, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 1996 r. podjęta została z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdzono jej nieważności z uwagi na to, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W dniu 13 lutego 1998 r. wpłynął wniosek J. N. o doręczenie mu decyzji Wojewody G. z dnia [...] stycznia 1998 r. lub wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Wojewoda G. w dniu [...] marca 1998 r., po rozpatrzeniu wniosku, na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r., uznając iż wnioskodawca nie może mieć przymiotu strony w tym postępowaniu, bowiem jego nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której wzniesiono elektrownię wiatrową. Rozpatrując odwołanie J. N. od tej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę J. N. wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2000 r. – sygn. akt IV SA 1355/98 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1998 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. Sąd administracyjny uznał, iż w przypadku inwestycji powodującej określone uciążliwości w strefie przekraczającej działkę, na której usytuowana jest inwestycja, interes prawny mają osoby, których nieruchomości znajdują się w strefie uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] ponownie odmówił wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., uznając iż działka J. N. stanowi grunt orny i postępowanie dotyczące budowy elektrowni wiatrowej nie niesie dla wnioskodawcy zwiększenia ograniczeń lub obciążeń nowymi obowiązkami. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. N., decyzja z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nakazując temu organowi wykonanie wytycznych nałożonych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] października 2001 r. postanowieniem nr [...] Wojewoda [...], na wniosek J. N., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. i w dniu [...] stycznia 2002 r. decyzją nr [...], na podstawie art. 151 § 1, 145 § 1 pkt 4 i 7 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa: - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. - stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] października 1996 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w S. Organ administracyjny uznał, iż orzecznictwo sądowe stanowiące podstawy rozstrzygnięcia Wojewody [...] uległo zmianie i zrealizowanie obiektu budowlanego w obecnym stanie prawnym, nie może być uznane za nieodwracalny skutek prawny. Analiza akt wykazała, iż budowa elektrowni wiatrowej, nie mieści się w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ten teren przeznacza pod uprawy polowe. Strefa uciążliwości elektrowni w związku z natężeniem hałasu, w stosunku do sąsiedniej zabudowy winna wynosić 300 M (opinia P. R.). W takiej odległości w strefie tej oprócz terenów upraw polowych (przeważających) znajdują się również obszary pod zabudowę mieszkaniową, letniskową i rekreacyjną. Przyjmując, iż kwestionowana decyzja Wójta Gminy C. narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odwołanie od tej decyzji wniosło Zrzeszenie [...] Zarząd Główny w G., uznając iż zmiana orzecznictwa sądowego nie może być podstawą uchylenia decyzji. Stan prawny nie uległ zmianie a orzeczenia wydane w indywidualnych sprawach nie wiążą organu przy wydaniu decyzji. Ponadto jednostka odwołująca powołała się na ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydaniu pozwolenia na budowę. Zakwestionowała również powołaną przez organ opinię, która wydana została na gruncie doświadczeń duńskich. Polskie przepisy nie zawierają postanowień dotyczących stref ochronnych i uciążliwości wokół elektrowni wiatrowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 1996 r. i odmówił stwierdzenia jej nieważności, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] października 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym w obiegu prawnym pozostała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca jeden z podstawowych warunków otrzymania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] nie posiada uprawnień do weryfikacji tej decyzji. W tej sytuacji nie zaszły okoliczności do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w kwestionowanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli: J. N., A. i I. F., J. i H. S., W. S., R. i A. Z. oraz I. i R. P. We wszystkich skargach, oprócz kwestionowania poglądu organu odwoławczego, dotyczącego kwestii trwałości decyzji administracyjnych, podstawowy zarzut dotyczył sprzeczności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 1996 r. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co narusza art. 35 ustawy – prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem skarżących przepis ten nakazywał badanie zgodności projektu zagospodarowania działki nie tylko z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz również z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu winna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są uzasadnione. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie są decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym, zakończonym decyzją zapadłą również w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. Prawidłowo organy administracyjne wznowiły postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., bowiem wnioskujący J. N. złożył wniosek w terminie określonym w art. 148 § 2 kpa, nie brał on bez własnej winy udziału w toczącym się postępowaniu "nieważnościowym", a kwestia jego legitymacji procesowej została wyjaśniona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r. – sygn. akt IV SA 1355/98. Wznowienie postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 kpa ogranicza możliwości badania kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. jedynie w aspektach istnienia lub braku przesłanek "nieważnościowych". Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.), obowiązująca w dacie wydania decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 1996 r., zmiana zagospodarowania terenu wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji w tym przedmiocie konieczne było dla inwestycji, dla której ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) przewidziała obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem inwestycyjnym, w którym określa się zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wytycza zasadniczy kształt planowanej budowy. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ewidentne jest w sprawie, iż decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] października 1996 r., ustalająca warunki zabudowy siłowni wiatrowej w miejscowości S., usytuowała inwestycję w części zachodniej działki nr [...], przy drodze asfaltowej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji działka ta ujęta jest jako teren z przeznaczeniem na cele rolnicze. Wydanie jednak tej decyzji oznacza zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 1996 r. o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, organ architektoniczno-budowlany zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o zbadanie prawidłowości decyzji z dnia [...] października 1996 r. o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1996 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu budowy siłowni wiatrowej w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, nie może podzielić argumentacji zawartej w tej decyzji, która, jak wynika z jej treści, nie została również wydana w trybie art. 127 § 3 kpa, choć zawiera pouczenie o możliwości wniesienia od niej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże od decyzji tej nie wpłynął żaden środek odwoławczy, a także nie został złożony wniosek o wznowienie postępowania. Obecnie upłynął zaś termin określony w art. 146 § 1 kpa. W tej sytuacji, jak słusznie podniósł organ odwoławczy w obiegu prawnym pozostała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 1996 r., którą był związany Wójt Gminy C., wydający pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej, na mocy porozumienia z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. zawartego w dniu [...] grudnia 1992 r. Organ architektoniczno-budowlany, wydający pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a – cytowanej wyżej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., ma co prawda obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonuje tego nie po to aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o warunkach zabudowy, ale aby sprawdzić czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 532/00). Nie jest zaś kwestionowane, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a decyzją o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, plan ogólny zagospodarowania przestrzennego nie uległ zmianie. Dokonywanie więc przez organ architektoniczno-budowlany, w toku postępowania o pozwoleniu na budowę, zasadniczych ustaleń co do zgodności usytuowania inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, odbiegających od ustaleń dokonanych w decyzji o warunkach zabudowy, stanowiłoby rażące naruszenia prawa (podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2246/97 i z dnia 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2044/96). Skoro zaś organ orzekający o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie związany ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy, nie może on podjąć odmiennego rozstrzygnięcia dopóki decyzja nie zostanie wzruszona. Brak zaś podstaw prawnych do wzruszenia decyzji z dnia [...] października 1996r. rzutuje na ocenę legalności kwestionowanej decyzji. Z tych względów prawidłowe było rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uznające nie występowanie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w kwestionowanej decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 1996 r. Rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest kwalifikowaną postacią. W orzecznictwie sądowym za rażące uznaje się takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargi oddalić.