IV SA 1916/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] znak [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] znak [...] i zezwalającej na kontynuację robót prowadzonych w oparciu o w/w decyzję, - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zezwolenia na kontynuację robót prowadzonych w oparciu o decyzję Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] Gminy [...]z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] znak [...]i w tej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Dyrektor Zarządu Dzielnicy [...] Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] znak [...] zatwierdził plan realizacyjny i udzielił T. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w [...] nr ew. działki [...]. Organ I instancji wydał w trybie nieważnościowym decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. wyżej opisaną, po tym jak wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2000 r. w sprawie sygn. akt IV SA 670/98 uchylone zostały: decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę wyżej opisanego budynku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne z dnia [...] maja 1996 r. skarżący podali, że wnoszą o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji ale też i to, ze gdyby wniosek był złożony w niewłaściwym trybie to będą przez organ pouczeni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zobowiązany był przed wydaniem decyzji do poinformowania skarżących o tym, że brak ich udziału w postępowaniu ogólnym jest przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 12 pkt 4 kpa), a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Sąd podkreślił, ze po ustaleniu, ze stwierdzenie nieważności dochodzi podmiot uprawniony – strona w rozumieniu art. 28 kpa, organ administracji publicznej jest zobowiązany we własnym zakresie zbadać na podstawie całokształtu sprawy, czy istnieją podstawy do stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Sąd wskazał, że organy orzekające nie zajęły stanowiska, co do zarzutów skarżących dotyczących kwestii niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, braku prawa inwestora do terenu, naruszenia prawa w aspekcie odległości między budynkami, sytuowania okien na działkę skarżących. Pismem z dnia [...] października 2002 r. Wojewoda [...] działając przez p/o zastępcy Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego, zwrócił się do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] o sprecyzowanie w trybie którego z postępowań skarżący dochodzą prowadzenia postępowania na podstawie wniosku z dnia [...] maja 1996 r., tj. czy dochodzą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia[...] grudnia 1994 r., czy wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. W odpowiedzi Wspólnota Mieszkaniowa [...] pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. sprecyzowała, że żąda unieważnienia wszystkich decyzji i postępowań dotyczących inwestycji [...], tak by przywrócony został stan surowy budynku i postępowania maja być wszczęte z urzędu, a gdy konieczny jest wniosek to ich pismo ma go stanowić. W tych warunkach doszło do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania nieważnościowego w odniesieniu do wyżej opisanej decyzji nr [...] Organ I instancji ustalił, że inwestycja przedmiotowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z wypisu i wyrysu z tego planu. Co do zgody właściciela sąsiedniej działki na usytuowanie budynku stanowiącego przedmiotową inwestycję w granicy działki, organ powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., zgodnie z którym uchylono, jako niekonstytucyjną regulację § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie uzyskiwania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki. Powyższe orzeczenie dotyczy przedmiotowego przepisu od momentu jego istnienia. Zdaniem organu I instancji, inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego, bowiem wykazał się aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1994 r., którym nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego terenu, dysponował też umową przechodzenia i przejazdu z dnia [...] czerwca 1997 r. przez działkę nr[...], zawartą pomiędzy inwestorem a Zarządem Domów Komunalnych [...] reprezentującym Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...]. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego przesądziła decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 1994 r. znak [...]o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, został zapewniony wymóg ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.). Ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich zapewniają przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, o naruszeniu tych interesów można mówić dopiero, gdy zostały naruszone w/w przepisy. Organ odwoławczy uznał za nieprawidłowo zastosowane przez organ I instancji przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Administracji z dnia 14 grudnia 1994 r. Zastosowanie w niniejszej sprawie ma bowiem rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Organ odwoławczy nie stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego budynku narusza przepisy w/w rozporządzenia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2002 r. nr [...]znak [...]w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności jest prawidłowa, choć dotknięta wadą formy z racji uchybienia przepisowi art. 107 § 1 kpa. Co do rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zezwolenia na kontynuacje robót, to zdaniem organu II instancji, jest ono błędne bo podlega kompetencji organu nadzoru budowlanego (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego), a nie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto Wojewoda [...] prowadził postępowanie w trybie nieważnościowym, co ogranicza zakres orzekania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2003 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...]w [...] dochodziła uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji inkryminowanej w tym postępowaniu. Skarżąca Wspólnota podniosła, że decyzja z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] – jest nieważna z powodu sprzeczności planem zagospodarowania przestrzennego, a to musi być badane na każdym etapie postępowania – warunki wykorzystania terenu określone w załączniku do wskazania lokalizacyjnego nie zostały i nie mogły być zmienione w dalszym postępowaniu – warunki wykorzystania terenu stanowiące załącznik do decyzji lokalizacyjnej pozostają w oczywistej sprzeczności z decyzją zezwalającą na budowę (powierzchnia zabudowy 110m² a 220m², powierzchnia użytkowa 350 a 1300m², kubatura 1900 a 4000m³) – w aktach nie ma projektu z daty wydania decyzji z 1994 r., zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł bez zapoznania się z tym dokumentem, bowiem w aktach jest projekt zamienny z 1997 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. W piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. uczestnik – inwestor T. B. wniosła o oddalenie skargi, zasadzenie od skarżących na jej rzecz 1200 zł kosztów zastępstwa adwokackiego. Podniosła, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że warunki wykorzystani terenu określone w załączniku nr [...] do wskazania lokalizacyjnego nie mogą zostać zmienione decyzją nr [...] z dnia [...] rudnia 1994 r. Zgodnie z treścią załącznika nr [...] do wskazania lokalizacyjnego parametry planowanej inwestycji miały charakter orientacyjny. Ich doprecyzowanie w decyzji nr [...], gdzie projekt budowlany stanowił jej integralną część, było zgodne z ówcześnie obowiązującym prawem. Za taką wykładnią przemawia treść art. 41 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nr [...]– inwestor przeprowadza analizę udzielonych mu wskazań lokalizacyjnych i zgłasza w terminie 6 miesięcy właściwemu organowi administracji państwowej wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji, informując o tym organ, który udzielił wskazań lokalizacyjnych. Należy zatem przyjąć, że dopiero decyzja o zezwoleniu na budowę ostatecznie precyzuje kształt inwestycji i wszelkie od niej odstępstwa mają określone skutki prawne. Nieprawdziwe są też, zdaniem inwestorki, zarzuty skarżących, że nie jest właściwie pewne na co wydano pozwolenie decyzją nr [...]. W ocenie inwestorki, decyzja jednoznacznie określa na co została wydane zezwolenie, a projekt "Plan realizacyjny" stanowi jej integralną część. Przedmiotowy projekt został przedłożony organowi wydającemu decyzję, który potwierdził na egzemplarzu będącym w posiadaniu T. B. że stanowi on załącznik do decyzji nr [...]. Bez znaczenia zaś dla zgodności z prawem decyzji nr [...]jest złożony w 1997 r. projekt zamienny. Zdaniem inwestorki, nie jest prawdziwy zatem zarzut, że nie ma projektu budynku z daty wydania decyzji – plan realizacyjny stanowi załącznik do decyzji nr [...] i zawiera projekt. Uczestniczka podkreśliła, że inwestycja jest zgodna z Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] – zabudowa mieszkaniowa o charakterze śródmiejskim. Słusznie też, zdaniem inwestorki, organ odwoławczy uznał, że usytuowanie przedmiotowego budynku nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji można postawić bowiem zarzut naruszenia prawa, a w takim właśnie zakresie możliwa jest jej sądowa kontrola (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły z obrazą przepisów art. 7 i 77 kpa. Wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Rzeczą organów rozpoznających sprawę w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe, było przeprowadzenie weryfikacji badanej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w dyspozycji art. 156 kpa. W niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe prowadzone było na wniosek. Podkreślenia wymaga to, ze wniosek o stwierdzenie nieważności i jego uzasadnienie nie są wiążące dl organu. Organ w postępowaniu nieważnościowym ma obowiązek z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 kpa). Na ten obowiązek wskazał już, w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2000 r. w sprawie sygn. akt IV SA 670/98, uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] lutego 1998 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] września 1997 r. którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., wyżej opisanej. Zdaniem Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy obu instancji tego obowiązku nie spełniły tj. nie zbadały z urzędu ważności decyzji. Przedmiotowa decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. wydana przez Pełnomocnika Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] Gminy [...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...] i zezwolenia na budowę tego budynku zapadła w trybie art. 21 ust. 3 i art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 20 i § 48 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48). Przed wydaniem badanej decyzji nr [...]organ wzywał inwestorkę T. B. do uzupełnienia złożonych dokumentów. I tak pismem z dnia [...] września 1994 r. wezwano do: uzasadnienia odstąpienia od realizacji zabezpieczenia ścian szczytowych wyżej posadowionych budynków przyległych do wznoszonego; przedstawienia sprawdzenia stateczności bryły budynku i podatności na przesów i na obrót z uwzględnieniem występujących sił poziomych, uzgodnienia z zarządcą działek wykorzystywanych na dojazd i dojście, zasad użytkowania, a także sposobu poboru wody, gazu, energii elektrycznej i odprowadzenia ścieków; spełnienia warunków wymienionych w opinii [...] dot. "koncepcji planu realizacyjnego"; uzgodnienia z sąsiadami projektowanych okien wychodzących na posesję wschodnią i zachodnią. W w/w piśmie z dnia [...] września 1994 r. informowano też inwestora T. B. że przedmiotowy projekt koncepcyjny stanowiący załącznik do decyzji lokalizacyjnej nie spełnia warunków ustalonych rozporządzeniem Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w szczególności § 46 tego aktu. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 1994 r. zawieszono postępowanie, rozszerzono katalog niezbędnych w postępowaniu dokumentów. Dodatkowo wskazano na brak mapy ewidencyjnej gruntów z wymiarami działki nr [...] potrzebę uzgodnienia z są siadami wysunięcia ścian dźwigu osobowego, budowy schodów zewnętrznych, budowy altanki śmietnikowej na "terenach sąsiadów". Wskazano ponadto, że odległość drogi dojazdowej do garażu od okien sąsiedniego budynku jest mniejsza od wymaganego minimum 0,7m. Podniesiono, że istnieje rozbieżność miedzy rysunkami konstrukcyjnymi podziemia i zabezpieczenia skarpy wykopu dr inż. P., projektem techniczno-architektonicznym opracowanym we wrześniu 1994 r. przez A. P. i arch. A. O.. W niniejszym postępowaniu nieważnościowym organy nie rozważyły, czy powyższe zalecenia zostały wykonane przez inwestora przed wydaniem decyzji nr [...], czy też decyzja została wydana bez wyegzekwowania w/w dokumentów i jeżeli tak, czy stanowi to rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, żeby przed wydaniem decyzji nr [...] organ dysponował planem realizacyjnym – planem zagospodarowania działki umożliwiającym określenie położenia i granic działki budowlanej objętej przedmiotową inwestycją. W aktach brak mapy ewidencyjnej gruntów w wymiarami działki nr [...] Brak ponadto dokumentów określających usytuowanie i wykonanie projektowanych obiektów w szczególności określających obrysy projektowanego obiektu budowlanego, jego charakterystycznych wymiarów w odległości od obiektów już istniejących. W aktach brak danych, co do wyjazdów i wejść w zakresie ich usytuowania, wymiarów, w dacie wydania decyzji nr [...] brak dokumentów potwierdzających prawo inwestorki do przejścia i przejazdu przez sąsiednie działki – umowa w tym zakresie pochodzi dopiero z 1997 r. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymaga, czy projekt przewiduje wykroczenie w przestrzeń działek sąsiednich i czy na wybudowanie tak zaprojektowanego obiektu inwestor przedstawił prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane, oczywiście w dacie wydawania decyzji nr [...]. Wyjaśnienia wymaga także, czy przedstawione przez inwestora uzgodnienia w zakresie lokowania okien na stronę sąsiednich działek, są prawnie skuteczne, czy stanowią oświadczenia woli uprawnionych do ich składania podmiotów i w formie przewidzianej prawem. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że "nie stwierdził iż usytuowanie przedmiotowego budynku narusza przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.". Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można poprzestać na tak lakonicznym stwierdzeniu. Rozważenia wymaga natomiast czy dokumentacja zebrana przed wydaniem badanej decyzji nr [...] pozwala na weryfikację projektu pod kątem wymogów w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracyjny zobowiązany będzie do rozważenia powyższych okoliczności w kontekście tego, czy stanowią one o nieważności badanej decyzji, a w szczególności czy ta zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Organ będzie miał na uwadze, że z naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie jakie konkretne przepisy zostały naruszone i dlaczego naruszenie to zostało ocenione jako rażące. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zdaniem Sądu, wszechstronne zbadanie i rozważenie okoliczności sprawy mogło doprowadzić do załatwienia jej w inny sposób.