IV SA 1917/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska,, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi D. J. i P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] stycznia 2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz elementów zagospodarowania terenu przewidzianej do realizacji w W. przy ulicy [...] na działkach nr ewid. [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (DZ. Urz. Woj. [...] Nr [...]), albowiem znajduje się w strefie mieszkaniowo – usługowej, oznaczonej symbolem [...]. W obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących, zdaniem, których planowana inwestycja jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego, gdyż narusza interesy użytkowników nieruchomości sąsiednich i pogorszy warunki korzystania z tych nieruchomości, jak też obniży wartość tych działek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zarzut naruszenia interesu osób trzecich sposobem zagospodarowania terenu, określonym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może dotyczyć kwestii, które nie są ustalone w decyzji. Dotyczy to w szczególności warunków techniczno-budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę. Ochronę interesów osób trzecich w tym zakresie zapewnia w szczególności art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. i P. J. podnosząc, że organ odwoławczy, podzielając tok rozumowania organu I instancji w ogóle nie zajął się wskazanym przez skarżących problemem naruszenia zasad współżycia społecznego, a przede wszystkim interesów użytkowników nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących w pismach z dnia [...] stycznia 2004 r., [...] marca 2004 r. i [...] czerwca 2005 r. wskazał nowe, następujące zarzuty: - naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na pominięciu przez organy dyrektywy nakazującej taki sposób postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, aby wypełnić obowiązek "rozwiązywania konfliktów pomiędzy interesami obywateli"; - naruszenie dyspozycji art. 41 ww. ustawy poprzez ograniczenie się przez organ do uznania wniosku w całości, bez rozpatrzenia wniosku przy poszanowaniu dyrektyw zawartych w art. 7 kpa w związku z art. 8 kpa; - naruszenie art. 6 kpa polegające na tym, że organ zaniechał wykładni systemowej uchwały nr [...] z dn. [...] września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] z dn. [...] października 1992 r.); - zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uregulowania porządku rozpatrywania odwołań według daty ich wpływu; - naruszenie art. 77 kpa polegające na zaniechaniu przez organ ustalenia prawidłowo stanu faktycznego w zakresie charakteru zabudowy istniejącej wokół spornej działki; - naruszenie art. 62 kpa w związku z art. 46 kc i w związku z art. 41 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie jednej decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch terenów w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; - niekonstytucyjności ustaw przedłużających okres obowiązywania planów ogólnych tj. ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. i ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które nie odpowiadają dyrektywom art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej. Z uwagi na to, że moc obowiązująca planu ogólnego dla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady W. opierała się na ustawie z dnia 21 grudnia 2001 r., która jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji, pełnomocnik skarżących wniósł o uznanie przedmiotowej uchwały za niezgodnej z prawem i w konsekwencji o stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy, wydana na podstawie tej uchwały, jest nieważna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznania przez właściwy sąd wojewódzki na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając zatem skargę wniesioną przez D. i P. małż. J. uznał, że skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dacie ich wydania. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji podkreślono, iż istotą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja objęta wnioskiem inwestora może być zrealizowana na danym terenie w myśl postanowień wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to decyzja, która stanowiłaby podstawę rozpoczęcia robót budowlanych, nie przesądza też o prawach cywilnych tj. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 40 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy pierwszy etap procesu inwestycyjnego – poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych, istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględnienia wymowy art. 43 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do jego treści, organ orzekający nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znajdujący się w aktach sprawy wyrys z rysunku planu i wypis z tekstu planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji potwierdzają prawidłowość oceny organu odwoławczego o zgodności przedmiotowego zamierzenia z treścią tego planu. Obszar, na którym inwestor projektuje realizację przedmiotowej inwestycji w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992 r. (publ. W Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) oznaczono symbolem [...] obejmującym strefę mieszkaniowo-usługową. Jak wynika z wypisu planu w obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I, II i III stopnia obsługi z wykluczeniem lokalizowania obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji. W ustaleniach ogólnych planu dotyczących warunków wysokościowych dla obiektów i urządzeń w strefie oznaczonej [...] (z wyłączeniem obszarów [...] i [...]) znajduje się zapis, że dopuszcza się realizację obiektów kubaturowych wyższych niż obiekty otaczające przy zastosowaniu wymogów podanych w "warunkach szczególnych realizacji planu Nr [...]". Zgodnie z tymi warunkami w postępowaniu przy lokalizowaniu obiektów stanowiących dominantę nad otaczającą przestrzenią organ właściwy zażąda od inwestora przedłożenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej planowanego obiektu z ukazaniem sposobów wkomponowania planowanej inwestycji w otaczającą przestrzeń. Zgodnie z tymi ustaleniami inwestor – na żądanie organu I instancji sporządził koncepcję urbanistyczno-architektoniczną, którą w dniu [...] grudnia 2001 r. przedłożono do zaopiniowania upoważnionej przez Rade Gminy Komisji Zagospodarowania Przestrzennego i Gospodarki Gruntami. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, które wymienia przepis art. 42 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc określa rodzaj inwestycji warunki wynikające z ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwała nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992 r., jak również z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, komunikacyjnej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wyznaczone zostały także na mapie w stosownej skali linie rozgraniczające teren inwestycji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżących należy podnieść, co następuje: Z istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności wynika powinność możliwie szerokiego uwzględnienia uprawnienia właściciela do korzystania z nieruchomości. Zasada ta znajduje wyraz w treści art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Wspomniana zasada uwzględniona jest także w ww. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 3 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o prawie każdego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 24 listopada 1999 r. Sygn. akt IV SA 1866/97 – LEX nr 48704) Prawo osoby trzeciej do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innej osoby należy oceniać w kategoriach obiektywnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 27 października 1999 r. Sygn. akt IV SA 1731/97, LEX w 48740). Skarżący, jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z gruntem, w stosunku do którego wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podnosząc zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego i interesów użytkowników nieruchomości sąsiednich, nie wskazali konkretnego przepisu materialnego, z którym, ich zdaniem, jest niezgodny sposób zagospodarowania terenu ustalony w kwestionowanej decyzji. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, by projektowana inwestycja naruszała interes prawny skarżących. Skarżący nie wykazali również i nie uzasadnili, że przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Ogólnie przyjmuje się, że działanie zgodne z prawem, korzysta z domniemania zgodności z zasadami współżycia społecznego, chyba że wykazane zostaną szczególne, konkretne okoliczności obalające to domniemanie. W orzecznictwie przyjęto, że domniemanie przemawia za tym, iż ten kto korzysta ze swego prawa, czyni to w sposób zgodny z zasadami współżycia społecznego (por. wyrok SN z 7 grudnia 1965 r. [...],[...], nr [...], poz. [...]). Z punktu widzenia interesów osób trzecich nie ma znaczenia akcentowana przez skarżących okoliczność, że w następstwie zrealizowania spornej inwestycji uległaby obniżeniu wartość nieruchomości sąsiednich. Odnosząc się do zarzutu wydania jednej decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch terenów w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Żaden przepis prawa nie nakazuje ograniczenia terenu inwestycji określonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do granic jednej działki ewidencyjnej. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że teren inwestycji powinien pod względem wielkości mieścić się w granicach jednej działki. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne jest, aby teren objęty inwestycją spełniał wymogi planu w zakresie jego przeznaczenia i minimalnego obszaru, nie ma zaś znaczenia czy teren ten składa się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych W ocenie Sądu nieuprawnione są także zarzuty naruszenia norm postępowania, a m.in. art. 7, 70, 89, 107 § 3 kpa. Organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie dopuściły się uchybień procesowych. Należy zauważyć, że z reguły każda inwestycja zwłaszcza planowana na obszarze intensywnie zabudowanym, wywołuje niezadowolenie właścicieli sąsiadujących działek, jednakże okoliczność ta nie może uniemożliwić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż jak już powiedziano powyżej każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Poza ramy niniejszego postępowania wykraczają podniesione przez skarżących zarzuty niekonstytucyjności ustawy przedłużającej okres obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sądy administracyjne nie są uprawnione do badania zgodności aktów prawnych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Organem kompetentnym w tym zakresie jest Trybunał Konstytucyjny. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).