IV SA 1977/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA J. Kabat-Rembelska (spr.), Sędziowie NSA B. Gorczycka-Muszyńska, W. Mazur, Protokolant P. Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wystąpienie ze spółki wodnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2001 r. II. stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997 r. znak: [...] i utrzymanej nią w mocy decyzję organu I instancji, III. zasądza od ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. H. kwotę 10 zł (dziesięć), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2001 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. (działającego na mocy porozumienia zawartego z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B.) z dnia [...] kwietnia 1997 r., odmawiającą zgody na wystąpienie C. H. z Konserwacyjnej Spółki Wodnej w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, co następuje. W dniu 7 czerwca 1996 r. C. H. zwrócił się do Zarządu Konserwacyjnej Spółki Wodnej w S. o skreślenie go z listy członków. Zarząd Konserwacyjnej Spółki Wodnej, na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 1997 r., nie uwzględnił prośby C. H. i nie wyraził zgody na jego wystąpienie z Konserwacyjnej Spółki Wodnej. Zarząd stwierdził, że na należącej do C. H. działce nr [...] zostało wykonane drenowanie, które stanowi integralną część systemu melioracyjnego. Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego systemu wymaga wykonywania prac konserwacyjnych, co uzasadnia członkostwo C. H. w Konserwacyjnej Spółce Wodnej w S. Zainteresowany, stosując się do pouczenia zawartego w piśmie Zarządu Konserwacyjnej Spółki Wodnej z dnia [...] stycznia 1997 r. wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B., który decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. nie wyraził zgody na jego wystąpienie ze spółki. Odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...] wniósł C. H. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 1997 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. We wniosku o stwierdzenie nieważności tej ostatnio wymienionej decyzji J. H. - następca prawny C. H.- podniósł, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż postępowanie toczyło się w trzech instancjach, co jest niezgodne z obowiązującym prawem. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzut ten jest nietrafny, gdyż Zarząd Konserwacyjnej Spółki Wodnej w S. rozstrzygając o wystąpieniu C. H. ze spółki nie wydał decyzji. W sprawie tej zapadły dwie decyzje: w pierwszej instancji wydana przez działającego na mocy porozumienia z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B., Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych i w drugiej instancji przez Wojewodę [...]. Zdaniem organu nadzoru wymienione decyzje zawierają wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn, dla których odmówiono zgody na wystąpienie C. H. ze spółki wodnej. Wykonane w 1976 r. prace melioracyjne objęły swym zasięgiem działkę należącą do C. H. Jako właściciel zmeliorowanych gruntów był on z mocy prawa zobowiązany do utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Obowiązki te były wykonywane w ramach funkcjonującej na tym terenie spółki wodnej. Stan ten "zapewniał kompleksowe prowadzenie prac konserwacyjnych, zabezpieczając w sposób jednolity interes wszystkich członków spółki". W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. H. przy czym zgłoszone zarzuty dotyczyły przede wszystkim uchybień postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1997 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2001 r. W uzasadnieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powtórzył stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2001 r. Ponadto podniósł, że zmiana stanu władania gruntami w wyniku przeprowadzonego scalenia gruntów nie miała żadnego wpływu na członkostwo C. H. w spółce wodnej. Grunty, które należały do niego przed scaleniem i których właścicielem jest aktualnie są położone w nieznacznej odległości i zostały zmeliorowane w ramach jednego obiektu melioracyjnego i były objęte działalnością tej samej spółki wodnej. Członkostwo C. H. w Konserwacyjnej Spółce Wodnej w S. potwierdza także skorzystanie przez niego ze zniżki opłaty melioracyjnej z tytułu objęcia zmeliorowanych gruntów działalnością spółki wodnej oraz wnoszenie do 1997 r. opłat na rzecz spółki przeznaczonych na utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. H., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności dotyczących legalności działania Konserwacyjnej Spółki Wodnej w S. i członkostwo C. H. Ponadto podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono z naruszeniem art. 107 k.p.a., gdyż organ jedynie ogólnikowo odniósł się do zarzutów wskazanych przez skarżącego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy kontrolowana decyzja zawiera wady określone w art. 156§1 k.p.a. W wypadku, gdy postępowanie prowadzone jest na wniosek strony organ nie może ograniczyć postępowania do zbadania wystąpienia wskazanej przez stronę przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, lecz kierując się wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej, powinien przeprowadzić wszechstronne postępowanie w sprawie. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ograniczył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997 r. do zbadania zaistnienia przesłanki określonej w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. i to wyłącznie w kontekście zarzutu prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na wystąpienie ze spółki wodnej przez organy trzech instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził co prawda ponadto, że nie zachodzą inne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a., lecz w żadnej mierze nie uzasadnił swego stanowiska. Organy nadzoru z naruszeniem art. 7 i 107§3 k.p.a. pominął, podnoszoną we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2001 r., podstawę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156§1 pkt 7 k.p.a. Zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera analizy kontrolowanej decyzji z punktu widzenia wystąpienia tej ostatnio przytoczonej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu stwierdzone naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 107§3 k.p.a. -mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzj i ją poprzedzającej. Stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), mającego zastosowanie w sprawie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu istniały podstawy do objęcia kontrolą sądową innych aktów wydanych w jej granicach to jest decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. z dnia [...] kwietnia 1997 r. W ocenie Sądu wskazane akty dotknięte są wadą określoną w art. 156§1 pkt 2 k.p.a., gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej. Należy bowiem zauważyć, że jako ich materialnoprawną podstawę wskazano §7 pkt 4 Statutu Konserwacyjnej Spółki Wodnej w S. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że podstawą prawną do wydania przez organ administracji publicznej decyzji nakładającej określone obowiązki może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego - ustawa, ratyfikowana umowa międzynarodowa oraz rozporządzenie (art. 87 Konstytucji RP). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd zgodnie, z którym podstawy decyzji administracyjnej nie mogą stanowić: samoistne uchwały Rady Ministrów, zarządzenia, postanowienia, pisma, wytyczne i tym podobne (por. wyrok NSA z 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981 Nr 1, poz. 6; wyrok NSA z 25 marca 1981 r. SA 353/81, ONSA 1981 Nr 1, poz. 26; wyrok NSA z 4 września 1981 r., II SA 221/81, ONSA 1981 Nr 2, poz. 84). Przytoczony pogląd jest w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Statut Konserwacyjnej Spółki Wodnej w S. jest aktem wewnętrznym, regulującym funkcjonowanie tej osoby prawnej. Jako taki nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym, a co za tym idzie nie może on stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu w obowiązującym, w dacie wydawania kontrolowanych decyzji, porządku prawnym, nie istniał powszechnie obowiązujący przepis prawa, który mógłby stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na wystąpienie ze spółki wodnej. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzje z dnia [...] kwietnia 1997 r. i [...] maja 1997 r. wydane zostały bez podstawy prawnej, a więc są dotknięte wadą określoną w art. 156§1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit c, art. 145§1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.