IV SA 1982/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Anna Żak (spr.), WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Eliza Kapłańska, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B., R. R., W. S., M. C., B. M., Z. M., Z.- w L. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go, postanowienia I instancji, 2. stwierdza nieważność postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2001 roku, znak [...] oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2001 roku, znak [...] 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz J. B., R. R., W. S., M. C., B. M., Z. M., Z. [...] - [...] w L. po 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV S.A. 1982-1988/02 U Z A S A D N I E N I E Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia Spółki [...] "K." w B., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. uchylił postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...].10.200lr. wydane w oparciu o art.20 ustawy z dnia [...] lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, art.56 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art.106 kpa o wniesieniu uwagi do zamiaru oddania do użytkowania Oczyszczalni Ścieków [...] "K." w B. i umorzył postępowanie organu I instancji wskazując, że K. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał swoje postanowienie po upływie 14 dniowego terminu, o którym mowa w art.56ust.2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., przewidzianym do zgłoszenia sprzeciwu. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wnieśli B. D., J. B., M. C., Z. M. i W. S. i R. R. podnosząc, że przedmiotowa oczyszczalnia nie posiada przewidywanego w projekcie budowlanym filtra węglowego do oczyszczania powietrza, nie zakończono budowy zbiornika osadu przefermentowanego i osadnika pokoagulacyjnego, nie dokonano w okresie rozruchu oczyszczalni, rzeczywistej oceny oddziaływania urządzeń technologicznych z punktu widzenia ochrony powietrza. W konsekwencji tych uchybień całe osiedle, pobliska szkoła podstawowa wraz z gimnazjum objęta jest "uciążliwością odorową". Kwestionowane postanowienie jest próbą przemycenia do odbioru nie zakończonej budowy oczyszczalni ścieków, co naraża mieszkańców na przebywanie w ciągłym fetorze. Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 roku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 200lr. W uzasadnieniu wskazał, że mieszkańcy osiedla nie są stroną postępowania dotyczącego zgłoszenia lub nie, w trybie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1994r. sprzeciwu lub uwag do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej oczyszczalni. Mogą oni być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu prowadzonego przez starostę. Stroną zgodnie z treścią art.28 kpa może być podmiot, który posiada interes prawny a nie faktyczny w postępowaniu, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy podmiotowi przysługują uprawnienia strony decydują przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie art.56 cyt. ustawy nakłada na inwestora obowiązek zawiadomienia organu o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, zatem mieszkańcom nie przysługują prawa strony w tym postępowaniu. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli : B. D., J. B., M. C., Z. M. ,W. S., R. R. oraz B. M. domagając się także wyłączenia na podst. art.24 par. 1 pkt. 1,4,5 kpa. od udziału w postępowaniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z powodu "rażącego naruszenia ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska i wątpliwości co do bezstronności". Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2002r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 200lr. W uzasadnieniu powołał się na argumentację przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu. Odnośnie wniosku o wyłączenie organu naczelnego od udziału w postępowaniu uznał go za nieuzasadniony wobec braku przesłanek przewidzianych w art.24 i 25 par.l kpa. W skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2002r. J. B., M. C., Z. M., W. S., R.R., B. M. oraz [...] Rzeczpospolitej Polskiej Zarząd Krajowy w L. wnieśli o odrzucenie zaskarżonego postanowienia lub zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na toczące się postępowanie karne przed prokuraturą rejonową w B. W swej skardze podnosili, że odmawiając im prawa strony z art.56 Prawa budowlanego z 1994r. nie uwzględniono ich interesów jako osób trzecich w rozumieniu art.5 pkt.6 tej ustawy. Podnosili także zarzuty dotyczące lokalizacji przedmiotowej oczyszczalni, twierdząc że powstała na skutek nieuczciwych działań organów administracyjnych, które zmierzają do zalegalizowania "dzikiej budowy". Wskazywali, że obiekt ten jest niebezpieczny bo grozi wybuchem metanu w przypadku wyładowania atmosferycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodał, iż skarżący B.M. nie składał wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia z dnia [...] grudnia 200lr. natomiast [...] Rzeczpospolitej Polskiej nie występowali na żadnym etapie postępowania z wnioskiem o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć z przyczyn innych niż w niej wskazano. Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2002r jak również poprzedzające je postanowienie tego organu są nieważne. Nieważne jest także postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].12. 2001 i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...].10.200lr Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 200 lr. uchylające postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. wydane w oparciu o art.56 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art.106 kpa o wniesieniu uwag do zamiaru oddania do użytkowania Oczyszczalni Ścieków [...] "K." i umarzające postępowanie przed organem I instancji. Zgodnie z treścią art. 56 ust.l ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r./ Dz.U. nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.-dalej jako Prawo budowlane/ inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy : 1.Inspekcji Ochrony Środowiska, 2.Inspekcji Sanitarnej, 3.Państwowej Inspekcji Pracy, 4.Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Natomiast ustęp drugi cyt. przepisu stanowi, iż niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Zauważyć należy, iż treść art.56 ust.2 w/w ustawy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że zgłoszenie uwag przez organy wymienione w ust.l pkt.1-4 po otrzymaniu od inwestora zawiadomienia zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania powinno nastąpić w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 106 kpa. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że organ współdziałający nie jest uprawniony do wydania postanowienia w tym trybie z własnej inicjatywy lub na wniosek strony, jeżeli uprawnienie to nie wynika z konkretnej normy prawnej. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 września 1995r.. w sprawie III ARN 33/95 wyraźnie stwierdził, że o prawnym charakterze rozstrzygnięcia w administracyjnym postępowaniu incydentalnym przesądzają przepisy prawa materialnego, a nie przepisy proceduralne. Zgodnie z art.106 par.l kpa postanowienie takie może być wydane tylko w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, a decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, można wydać tylko po zajęciu stanowiska przez organ współdziałający, który ma obowiązek dokonać pozytywnego lub negatywnego uzgodnienia. Z art.56 ust.2 Prawa budowlanego obowiązek taki nie wynika. Przepis ten przewiduje możliwość zajęcia stanowiska tylko w formie sprzeciwu lub uwag, a brak zajęcia stanowiska w tej formie w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia traktuje się jako nie zgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Milczenie organu jest wobec tego prawnie dopuszczalną formą zajęcia pozytywnego stanowiska, co do zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten jednak nie przewiduje żadnej formy prawnej dla zgłoszenia uwag przez organy wymienione w ustępie 1 tego artykułu, co do zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Tylko dla zgłoszenia sprzeciwu, który w sposób zdecydowany i kategoryczny wyraża stanowisko organu, ustawodawca przewidział formę decyzji stanowiąc wyraźnie w art. 54. ust 1. ustawy Prawo budowlane, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział dla zgłoszenia uwag w trybie art.56 ust.2 tej ustawy, żadnej prawnej formy rozstrzygnięcia /ani postanowienia, ani też decyzji/ to niedopuszczalne jest zgłoszenie uwag w trybie tego przepisu, w formie postanowienia na podstawie art.106 par.l i par.2 kpa. Uznać natomiast należy, że organy wskazane w art.56 ust. 1 mogą zgłosić swoje uwagi co do zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w skierowanym do inwestora piśmie. Pismo, w którym organ oświadcza, iż zgłasza uwagi będzie niewątpliwie jednym z dowodów podlegającym ocenie właściwego organu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie bowiem z treścią art.57 ust.3 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego inwestor ma obowiązek dołączyć oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art.56. W świetle powyższych rozważań, stwierdzić należy, że postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 200lr. oraz poprzedzające je postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora K. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] października 2001r.o wniesieniu uwag do zamiaru oddania do użytkowania Oczyszczalni Ścieków [...] "K." są nieważne, ponieważ zostały wydane w sprawie , w której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób, niż przez wydanie postanowienia. Oznacza to, że przedmiotowe postanowienia wydane zostały bez podstawy prawnej. Wydanie zaś postanowienia /decyzji/ bez podstawy prawnej powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia na podst. art. 156 §1 pkt.2 k.p.a. W konsekwencji, stwierdzić należy, nie było żadnych podstaw prawnych do prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 200lr. . Od początku jak wskazano wyżej, prawidłowe załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie pisma a nie postanowienia i dlatego zbędne było wszczynanie postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia uwag co do zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu Zatem zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzające je własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 200lr. są nieważne, bowiem zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art.156 par.l pkt.2 kpa.. Przy takim stanie sprawy gdy z obrotu prawnego zostały usunięte w/w postanowienia, w ocenie Sądu bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie kwestii, czy skarżący mają przymiot strony w postępowaniu przed Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 par.l ust.2 i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracvjnvmi (Dz U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r, nr 124, poz. 11530 orzekł, jak w sentencji.