IV SA 1983/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. na podstawie zawiadomienia K K. dokonał w dniu [...] marca 2001 r. czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. K. w W. W ich wyniku, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy tym budynku. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że podstawą wykonywania części robót była ostateczna decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterokondygnacyjnego z garażem podziemnym. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Burmistrz Gminy W. zmienił treść pozwolenia na budowę oraz przeniósł je na firmę [...] sp. z o.o. Zamienny projekt zatwierdzał budowę nad częścią czwartej kondygnacji budynku pomieszczeń technicznych - wentylatorni oraz pralni i suszarni. Od decyzji zmieniającej odwołała się do Wojewody [...] K. K., właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką przy ul. K. Okazało się, że nie rozpoznano jej odwołania i w dacie kontroli pozwolenie zmieniające nie było jeszcze ostateczne, a zatem roboty objęte pozwoleniem zmieniającym prowadzone były w istocie bez ważnego zezwolenia. Z ustaleń PINB wynikało ponadto, że poziom podziemnych części garażowych jest wyższy o ok. 0,5 m w stosunku do projektowanego, a także, że odległości tej części budynku od działki sąsiedniej wynoszą ok. 2,8 m. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na [...] sp. z o.o. obowiązek przedstawienia dokumentacji zawierającej inwentaryzację budowlaną i geodezyjną obiektu, opracowanie dotyczące oświetlenia obiektów sąsiednich i dokonanie innych opracowań o charakterze techniczno-budowlanym. Jeszcze przed wykonaniem tych obowiązków, decyzją nr [...]z dnia [...] lipca 2001 r. na podstawie art. 36a ust.2 Prawa budowlanego Burmistrz Gminy W. uchylił swoją decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę w jej kształcie pierwotnym. Z kolei Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy W. nr [...] rozszerzającą zakres pierwotnego pozwolenia i umorzył postępowanie w tej sprawie wobec wykonania już robót objętych projektem. W takim stanie prawnym, tj. po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wcześniej wydanych zezwoleń i po stwierdzeniu wykonania obowiązków wynikających z decyzji [...] wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego udzielił firmie [...] sp. z o.o. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku według załączonego zamiennego projektu budowlanego. Uzasadnieniem tej decyzji było spełnienie wcześniej nałożonych warunków. Od decyzji tej odwołanie wniosła K. K. zarzucając, że nie można legalizować budowy, której nie doprowadzono do zgodności z prawem, nadal zaś jest ona sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidującą wybudowanie budynku o wysokości 3,5 kondygnacji, a nie jak w rzeczywistości pięciu kondygnacji, a nadto jest sprzeczna z przepisami dotyczącymi odległości od budynków sąsiednich. Decyzją nr [...] ([...])z dnia [...] marca 2003 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. K. K. złożyła na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Poddając kontroli sądowej postępowanie organów i wydane przez nie decyzje w sprawie, której początek dało pozwolenie budowlane nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. zważyć należało, że treść art. 48 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wskazuje, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania, przed rozpoczęciem robót budowlanych, pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia, a także prowadzenia robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sytuacji, gdy w toku procesu inwestycyjnego usunięte zostanie z obrotu prawnego pozwolenie budowlane, ważne w chwili rozpoczynania inwestycji, wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W zależności od przyczyn, które spowodowały zmianę stanu formalnego związanego z konkretną inwestycją, organy budowlane mają obowiązek podjęcia działań o charakterze władczym, zobowiązujących inwestora do podjęcia takich czynności, które doprowadzą budowany obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa. Dopiero w przypadku niewykonania tych czynności, właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). Por. wyrok NSA z dnia 2001.06.07, sygn. akt IV SA 952/99, LEX nr 54192. W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy, organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotem oceny organu wydającego decyzję opartej o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, w sytuacji wcześniejszego ustalenia jako warunku przedłożenia dokumentacji, może być tylko zweryfikowanie czy dokumentacja taka została przedłożona czy też nie. Efektem stwierdzenia, że dokumentacja została dostarczona było wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Taka ocena przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego przez organy administracji pozostaje w zasadniczej sprzeczności z celami, a także racjami prawnymi, dla których przepisy te zostały ustanowione. Art. 50 i 51 Prawa budowlanego stanowią podstawę do przeprowadzenia postępowania, którego efektem ma być ocena czy możliwe jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem, w razie zaś takiego ustalenia, nakazanie czynności, które spowodują, że nieprawidłowo toczące się roboty budowlane zostaną doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca wyznaczył termin dwóch miesięcy od daty doręczenia postanowienia wydanego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, na przeprowadzenie takiego postępowania i zakończenie go decyzją wydawaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest więc przede wszystkim zidentyfikowanie ewentualnych niezgodności z prawem, tj. ustalenie czy wykonane już roboty spowodowały naruszenie przepisów Prawa budowlanego, następnie analiza stopnia naruszeń prawa, ocena, czy należy nakazać rozbiórkę czy nałożyć obowiązki, wyrażona dopiero zostaje na zakończenie tego postępowania w decyzji. Zadania procesowe organów powinny być wykonywane w oparciu o kompetencje i dostępne narzędzia procesowe, w które ustawodawca wyposażył organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał, organ powinien dokonać ocen, które prowadzą do rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 51. Wówczas dopiero wiadomo będzie czy naruszenia prawa zaistniałe w procesie inwestycyjnym wymagają rozbiórki obiektu, czy też usunięcia lub zmian niektórych jego części, albo nakazania wykonania konkretnych robót, które przywrócą stan zgodności z prawem. Jeżeli istnieją wady robót budowlanych powodujące stan, w którym zakwalifikować je należy jako niezgodne z prawem, to wówczas zadaniem organu nadzoru budowlanego jest zobowiązanie inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 do wykonania konkretnych robót budowlanych, zmian lub przeróbek, które są konieczne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymaganiami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Nie można też całkowicie wykluczyć sytuacji, iż po dokonaniu oceny stanu inwestycji wystarczy zobowiązanie inwestora w decyzji do wykonania czynności o charakterze dokumentacyjnym, która przywróci stan zgodności z prawem, niemniej dobitnie podkreślić należy, że decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydać można tylko wówczas, gdy organ prawidłowo zidentyfikuje naruszenia prawa i nakaże takie czynności które będą skutkowały zgodnością inwestycji z prawem. Dopiero wówczas, po stwierdzeniu wykonania warunków doprowadzających do stanu zgodności z prawem, organ może wydać na podstawie art. 51 ust. 1a pozwolenie na wznowienie robót budowlanych lub też na podstawie ust. 2 tego przepisu nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Na tle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zarówno w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego decyzję, jak też w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie oceniono identyfikacji naruszeń prawa, ani merytorycznej analizy skutków złożenia dokumentacji, w szczególności zaś nie ustosunkowano się do podstawowych zarzutów skarżącego, czy zabudowa zapewnia odległości wymagane od nieruchomości sąsiedniej, co powinno zostać uczynione wobec sprzeczności pomiędzy wcześniejszymi ustaleniami w zakresie mierzenia odległości od ogrodzenia nieruchomości, a dołączonymi przez inwestora wyliczeniami geodety mierzonymi od granic nieruchomości. Podobnie też, z samego wykonania dokumentacji związanej z zacienianiem zabudowań sąsiednich nie wynika jeszcze ocena czy zacienianie to mieści się, czy też nie mieści się w granicach wyznaczanych przez przepisy. Ujawnienie a następnie analiza prawna takich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, jak też wyjaśnienie i ustosunkowanie się do sprzeczności dokumentacyjnych stanowi bezwzględne wymaganie określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia te w okolicznościach kontrolowanej sprawy powinny prowadzić do jednoznacznych ustaleń w zakresie spełnienia lub niespełnienia warunków doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem. W konsekwencji wymienionych wad postępowania administracyjnego i uzasadnienia decyzji, Sąd nie miał dostatecznych podstaw do oceny, czy w istocie nakazane czynności doprowadziły inwestycję do stanu zgodnego z prawem, a to stwierdzenie było warunkiem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy, Uchybienia te naruszyły zatem przepisy postępowania, co w istotny sposób wpłynąć mogło na treść rozstrzygnięcia administracyjnego. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.