IV SA 1999/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części wiaty gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] wszczął w dniu [...] kwietnia 2001 r. postępowanie administracyjne i podjął czynności wyjaśniające w sprawie rozbudowy wiaty na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przeprowadzone w dniu [...] maja 2001 r. oględziny na terenie nieruchomości potwierdziły fakt samowolnej budowy wiaty gospodarczej w granicy z działką [...] należącą do W. S.. Wiata gospodarcza została wybudowana poprzez nadbudowę ogrodzenia pełnego o wysokości 1,80 m do wysokości 2,50 m i dobudowę do ściany istniejącego budynku gospodarczego, bez pozwolenia na budowę i bez zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Samo ogrodzenie zaś wybudowano w 1992 r. w oparciu o pozwolenie na budowę (nr [...]). Nadbudowana nad ogrodzeniem wiata o wymiarach w rzucie poziomym 4,80 x 7,20 m została pokryta dachem, ze spadkiem na teren działki inwestora. G. S. zeznał do protokołu, po uprzedzeniu go o odpowiedzialności karnej, że nadbudowę dokonał na przełomie 1994 i 1995 r. W oparciu o te ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.) nakazał G. S. rozbiórkę wiaty gospodarczej, w części stanowiącej nadbudowę ogrodzenia pełnego, wybudowanej na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w granicy działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część tej decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji nie ustalił dokładnej daty samowolnie dokonanej nadbudowy, stwierdzając jednak, że powstała w latach 1998-1999. W odwołaniu od tej decyzji G. S. podał przede wszystkim, że nie otrzymał załącznika graficznego do decyzji, powtórzył, że wiatę wybudował w 1994 r. i zakończył w styczniu 1995 r., a także załączył notarialnie potwierdzone oświadczenia trzech osób potwierdzających ww. okoliczność. Nadto podał, że złożył w PINB inwentaryzację samowolnej zabudowy, powołał się też na treść art. 49 Prawa budowlanego oraz stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej I Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie uzyskania zgody sąsiada. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powtarzając w zasadzie argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Nie odniósł się natomiast do okoliczności podnoszonych w odwołaniu, szczególnie co do daty samowolnej nadbudowy. Na decyzję tę skargę złożył G. S. i wniósł o uchylenie obu decyzji, argumentując obszernie skargę co do naruszeń postępowania administracyjnego w zakresie zbierania i oceny dowodów, w szczególności przez pominięcie w postępowaniu II instancji dowodów zgłoszonych z oświadczeń osób trzecich co do terminu samowolnej nadbudowy, co skutkowało nierozważeniem przez organy administracji zastosowania art. 49 Prawa budowlanego. Organ podtrzymał zaś stanowisko zajęte w decyzji zaskarżonej W toku rozprawy sądowej W. S. podtrzymała swoje twierdzenia co do terminu nadbudowy, przedstawiła również oświadczenia sąsiadów, potwierdzające późniejszą datę nadbudowy, okazała też załącznik graficzny do decyzji, niedołączony wcześniej przez organy do akt postępowania oraz zdjęcia. Z materiałów tych nie wynika jednoznacznie czy nakaz rozbiórki skierowano w odniesieniu do całej czy tylko jednej z części wiaty. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § ł ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wniesiona skarga jest o tyle zasadna, że skutkuje jej uwzględnieniem. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc warunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Ocena postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne w niniejszej sprawie prowadzi zaś do wniosku, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób określony przez art. 7 i 77 k.p.a. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego. Mając na uwadze różne twierdzenia osób występujących w sprawie, organy administracyjne powinny prowadzić czynności ze szczególną troską, zarówno o zgodne z prawem zbieranie dowodów jak i o ich ocenę. Kodeks postępowania administracyjnego wyznacza tryb uzyskiwania dowodów z dokumentów, oświadczeń stron czy zeznań świadków. Należy zatem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 76. § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Waloru takiego nie mają zatem dokumenty prywatne, takie np. jak oświadczenia podpisane przez osoby fizyczne, które mogą być dowodem tylko tego, że twierdzenia w nich zawarte zostały wypowiedziane na piśmie. Natomiast walor dowodowy będzie miało oświadczenie strony złożone po myśli art.75 § 2 k.p.a., który przewiduje, iż organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Również zeznanie świadka złożone przed organem, pod rygorem odpowiedzialności karnej posiada walory i pozwala na skuteczną ocenę sytuacji faktycznej. Dopiero zaś prawidłowo zebrane dowody, w stosunku do których umożliwiono stronom wypowiedzenie się na podstawie art. 81 k.p.a. tworzą całokształt materiału dowodowego. W przeciwnym przypadku okoliczność faktyczna nie może zostać uznana za udowodnioną, organ zaś nie może uznać, że orzeka na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaniechania w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego naruszają zatem w sposób istotny przepisy proceduralne, co mogło w sposób istotny wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Podstawową kwestią, którą wyjaśnić należało w tej sprawie była data samowoli, od niej bowiem zależała możliwość zastosowania art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.), na który powoływał się skarżący. Samo złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej przez zainteresowanego może być ocenione krytycznie, gdyż ma on interes w uniknięciu konsekwencji swojego postępowania. Podobnie może też być, chociaż oczywiści nie musi, z ocenami sąsiadów zainteresowanych w udowodnieniu swoich racji. Inaczej jednak należy podchodzić do oświadczeń osób trzecich, nie mających interesu w sprawie. Zadaniem organu jest zaś zebranie w sposób opisany wyżej dowodów, ich konfrontacja, najczęściej w formie rozprawy administracyjnej, następnie zaś ocena wiarygodności oświadczeń w zestawieniu z innymi dowodami zebranymi w sprawie. W efekcie zaś chodzi o ustalenie prawdy obiektywnej i wskazanie w decyzji, dlaczego jednym dowodom dano wiarę a innym nie. Jeśli zaś oświadczenia złożone w sprawie administracyjnej naruszają przepisy prawa karnego, rzeczą organu jest powiadomienie o tym organów ścigania. Poprawnie i konsekwentnie przeprowadzone postępowanie administracyjne powinno dać jednoznaczną odpowiedź na wszystkie istotne pytania, od których zależy kwalifikacja prawna przyjęta przez te organy. Tymczasem w sprawie niniejszej organy administracyjne nie tylko zaniechały prawidłowego prowadzenia postępowania, lecz nawet nie dołączyły do akt graficznego załącznika decyzji, z którego jak wspomniano, nie wynika, która wiaty część ma podlegać rozbiórce. Niewyjaśnienie w niniejszej sprawie przez organy powyższych okoliczności narusza art. 7, 10, 77 oraz art. 80 i 81 k.p.a., co miało zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.