IV SA 2027/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2004r. sprawy ze skargi A. S.A. w Z. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury na rzecz skarżącego A. S.A. w Z. 275 (dwieście siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA 2027/03 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003r., [...], Minister Kultury utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] lipca 2002r., [...], odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka [...] na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w Z. Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury wydane zostało w wyniku rozpatrzenia zażalenia spółki A. S. A. z siedzibą w Z.. W ocenie Ministra Kultury planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Nr VIII/45/94 Rady Miejskiej w Zamościu (Dz.Urz.Woj.Zamojskiego Nr 27, poz.156), jak i z zasadami ochrony konserwatorskiej. Uzasadniając własną ocenę co do sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy stwierdził, iż teren inwestycji położony jest w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej (strefa A), w jednostce bilansowej o symbolu [...], jak i w strefie ochrony ekspozycji historycznej (strefa E). W strefie A plan przewiduje likwidację obiektów i urządzeń dysharmonizujących, tj. stanowiących elementy zniekształcające historyczną strukturę przestrzenną w sensie urbanistycznym i architektonicznym; uzupełnienie zabudowy przez nowe obiekty, zharmonizowane z historyczną kompozycją całego zespołu renesansowego. Natomiast w strefie E występuje zakaz zabudowy na całym obszarze. Uzasadniając ocenę co do sprzeczności inwestycji z zasadami ochrony konserwatorskiej, Minister Kultury stwierdził, iż zamierzona inwestycja byłaby niepożądaną ingerencją w kompozycję przestrzenną, gdyż zmianie uległby charakter ekspozycji fortyfikacji południowej strony Starego Miasta Z.. Planowany obiekt stałby się niekorzystną dominantą w lokalnym układzie elementów architektonicznych i środowiskowych, powodując niekorzystne naruszenie dotychczasowych relacji przestrzennych tego fragmentu miasta. Teren inwestycji przylega bezpośrednio do rawelinu bastionu I, stanowiącego element zespołu fortyfikacji z XIX w. Ochronie konserwatorskiej podlega również sposób zagospodarowania przestrzeni zabytkowej, bowiem niewłaściwe jest wprowadzanie nowych, obcych elementów w krajobrazie kulturowym tego fragmentu miasta, ponieważ spowoduje to rozbicie historycznej przestrzeni bezpośredniego otoczenia fortyfikacji i Starego Miasta. Skargę na powyższe postanowienie złożyła spółka A. S.A. z siedzibą w Zamościu, zarzucając orzeczeniu: - naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania (art.39 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane - Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 z późn.zm. w zw. z art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.) - naruszenia przepisów postępowania (art.107§3, art.84§2 w zw. z art.24§1 pkt 4 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Wobec powyższego skarżący zażądał uchylenia postanowień obu instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, iż w postępowaniu administracyjnym błędnie uznano inwestycję planowaną na działce nr [...] przy ulicy [...] w Z. za sprzeczną z planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze podnosi się, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albowiem w strefie A przewiduje się możliwość budowy z jednej strony poprzez zagospodarowanie terenów niezabudowanych, pozostających na zewnątrz miasta renesansowego, zwłaszcza obszarów dawnych fortyfikacji ziemnych, a z drugiej poprzez uzupełnianie historycznej zabudowy przez wprowadzanie nowych obiektów zharmonizowanych z historyczną kompozycją całego zespołu w zakresie skali, bryły i detalu. W zgodzie z powyższym inwestycja skarżącego miała by być realizowana na placu przylegającym do istniejącego zabytkowego obiektu dawnej elektrowni. Wobec powyższego organy nie miały zatem podstaw do odmowy uzgodnienia inwestycji, mogły jedynie zobowiązać inwestora do spełnienia konkretnych warunków architektonicznych. Ilustracją zgodności inwestycji z planem jest również fakt, iż w stosunku do działek sąsiednich organy ochrony konserwatorskiej wydawały postanowienia uzgadniające. O wadliwości ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy przesądza fakt, iż błędnie sklasyfikował on teren inwestycji, jako znajdujący się w jednostce bilansowej o symbolu [...], podczas gdy znajduje się on w jednostce [...]. Pomyłka ta wpłynęła w sposób istotny na wynik postępowania gdyż inne warunki realizacji inwestycji obowiązują w strefie A a inne w strefach B i E. W ocenie skarżącego wbrew art.107§3 k.p.a. organ odwoławczy nie wskazał powodów, dla których przyjął, iż planowana inwestycja stanowi wprowadzenie nowych, obcych elementów w krajobrazie kulturowym tego fragmentu miasta. Skarga podnosi także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 84 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku Głównej Komisji Konserwatorskiej wyrażonym w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. a wynikającym z opinii biegłej inż. E.T. w sytuacji, gdy osoba ta była jednym z autorów planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., a swej opinii, wykorzystanej przez organy obu instancji, dokonała wykładni planu w sposób sprzeczny z jego treścią. Na marginesie skarżący zakwestionował przyjęte w opinii założenie aby o widoczności obrzeży byłej twierdzy Z. decydował wyłącznie punkt widokowy na rzece [...], w sąsiedztwie posesji skarżącego. Ponadto budynki, jakie chce wznieść skarżący na przedmiotowej działce mają być budowane "kaskadowo" czyli poprzez obniżenie ilości pięter w miarę zbliżania się do zabudowań twierdzy. Minister Kultury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, niemniej nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są słuszne. Postanowienie organu odwoławczego należało uchylić albowiem wydano je z naruszeniem art.7, 77 i 107§3 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się natomiast wskazanego przez skarżącego naruszenia przepisu art.39 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 z późn.zm.) albowiem w oczywisty sposób nie odnosi się on do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W pierwszej kolejności należy podnieść niewyjaśnienie przez organ, czy przedmiot inwestycji jest zgodny ze wskazaniami w zakresie ochrony konserwatorskiej, wynikającymi z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.. Daleko idące oceny organu odwoławczego co do sprzeczności inwestycji z planem należy uznać za całkowicie gołosłowne. W całkowicie nieczytelny sposób przedstawił organ swoją ocenę w kwestii tego, w jakiej strefie (strefach) ochrony konserwatorskiej znajduje się teren inwestycji. Pomimo tego, iż w bezpośredni sposób organ wskazał jedynie na strefę A i E (strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej oraz strefę ochrony widokowej), to równocześnie przywołał symbol jednostki bilansowej [...], świadczący o tym, iż jednostka ta znajduje się w strefach B (strefa pośredniej ochrony konserwatorskiej) i E (strefa ochrony widokowej). Nie można uznać, iż treść uzasadnienia odzwierciedla w tym zakresie stan wynikający ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2001 r., wydanego przez Wydział [...] Urzędu Miasta Z.. Z dokumentu tego wynika zróżnicowanie działki nr [...] z punktu widzenia stref ochrony konserwatorskiej, w konsekwencji czego różne części działki nr [...] znajdują się w obrębie różnych stref ochrony konserwatorskiej (A oraz B i E). W żaden sposób nie uzasadnił organ swojej oceny odnośnie sprzeczności charakteru inwestycji ze wskazaniami konserwatorskimi w strefie A i E. Organ ograniczył się jedynie do cytatu z postanowień planu, zawierającego opis strefy A oraz stwierdzenia, iż w strefie E występuje zakaz zabudowy na całym obszarze. Pomijając zatem uchylenie się przez organ od szczegółowego zanalizowania charakteru inwestycji pod kątem jej zgodności z wymaganiami wskazanymi w planie, należy stwierdzić, iż organ nie wykazał, jak wymagania te w istocie wyglądają. Cytat dotyczący strefy A nie został poddany jakiejkolwiek analizie (w szczególności organ nie wypowiedział się co do tego, czy inwestycji nie można uznać za "uzupełnienie zabudowy przez nowe obiekty, zharmonizowane z historyczną kompozycją całego zespołu renesansowego"), natomiast teza, iż w strefie E występuje zakaz zabudowy na całym obszarze nie znajduje potwierdzenia w treści planu. Sąd zwraca uwagę na fakt, iż znajdujący się w aktach sprawy wypis z planu zagospodarowania przestrzennego Z. nie zawiera zapisu definiującego strefę A (podobnie, jak i zapisu definiującego strefę B), którego to braku nie uzupełniono w postępowaniu administracyjnym. Znamiennym jest przy tym, iż ocena zgodności planowanej przez skarżącego inwestycji z wymaganiami konserwatorskim była już przedmiotem postępowania przed organami ochrony zabytków i w tym to postępowaniu Generalny Konserwator Zabytków dostrzegł potrzebę skompletowania akt w zakresie właściwego wypisu z planu (postanowienie z dnia [...] maja 2001 r.). Nie można także uznać za wyczerpujący sposób uzasadnienia twierdzeń organu odnośnie sprzeczności inwestycji z ogólnymi zasadami ochrony konserwatorskiej (tj. innymi, niż wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jako jedyny dowód na poparcie swojego stanowiska wskazał organ wyłącznie uchwałę Głównej Komisji Konserwatorskiej z dnia [...] stycznia 2003 r., nie zawierającą żadnego uzasadnienia. W ocenie Sądu twierdzenia odnośnie tego, iż zamierzona inwestycja byłaby niepożądaną ingerencją w kompozycję przestrzenną lub że stanowiłaby niekorzystną dominantę w lokalnym układzie elementów architektonicznych i środowiskowych są przedwczesne, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien rozważyć także, czy w związku z udziałem biegłego E. N. w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. istnieją przesłanki do uznania jej za osobę, o której mowa w art.24 pkt 4 k.p.a., co byłoby podstawą do jej wyłączenia od udziału w sprawie w charakterze biegłego na zasadzie art.84§2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit. c oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art.97 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271).